2023年行政执法争议协调机制的调研报告.docx

行政执法争议协调机制的调研报告 法治政府建设实施纲要（2023－2023年）（以下简称纲要）明确要求，要完善行政执法权限协调机制，及时解决执法机关之间的权限争议。为贯彻纲要设定的任务，建立行政执法争议协调机制，切实提高行政执法效能，进一步深化行政执法体制改革，xx市政府法制办公室组织xx市综合行政执法局、规划局等部门和该市xx区、xx区、xx区、xx区有关部门等单位，就xx市行政执法争议协调机制现状和存在的问题进行深入分析、研究和探讨，并提出对策建议。 一、xx市行政执法争议协调机制现状及存在的问题 经调查，在xx市各级政府及其所属行政执法部门中，存在着三种类型的行政执法协调机制，每一种协调机制各有优势，也存在着一些问题。 （一）行政执法部门自行协调。自行协调一般由最先发现问题的行政执法部门提出，由行政执法部门内设法制机构具体协调，相关行政执法部门内设法制机构配合。自行协调在程序上，一般是按照行政执法部门领导意见，向相关行政执法部门随机提出，没有固定的程序，很少通过论证会或者听证会的形式征求立法机关、政府法制机构、被管理对象和专家的意见，只是在行政执法部门之间内部协调，仅仅是部门利益的平衡和妥协，不注重协调意见的合法性和合理性分析。行政执法部门之间协调达成一致意见的，双方会共同制作会议纪要、备忘录等文件来确认；达不成一致意见的，事情会不了了之，没有最终解决机制。 （二）政府设置的临时专项议事协调机构和政府临时指定有关单位协调。协调事项有专门的议事协调机构的，由专门机构开展专项协调。如xx市“三改一拆〞办公室。不过此类机构具体临时性和非法定机构的特征，专项工作结束后，往往会撤销该机构。同时，该机构为非法定机构，作出的行政执法争议协调文书的效力值得商榷，且其协调的作用缺乏连续性和权威性。另外，政府也经常就某一协调事项，临时指定有关综合性单位协调。 （三）政府直属的承担行政执法协调任务的机构。此种协调模式其协调机构为政府层面的综合性办事机构或者法制方面、编制方面的办事机构，即是政府办公厅或者政府法制办公室或者编委办，具有政府行政内部层级监督的特征，相对于自行协调和临时机构协调的方式，更具权威性、合法性和公正性，可以协调政府系统所有行政执法争议。行政执法单位之间自行协调达不到一致意见的，由其中的一家行政执法单位向协调办事机构提出申请，办事机构可以根据情况受理、协调并提出协调意见或者裁决意见。当然，此类模式的框架下，协调办事机构在履行政府内部层级监督的过程中，可以视情主动协调或者建议行政执法单位自行协调。此类模式虽然有明确的法定依据，但在协调程序上及在处理意见效力上没有可以操作的依据，办事机构协调时，在程序上随意性很大，最后作出的处理决定在效力上模糊不清。 由此可见，上述行政执法协调机制或多或少存在着行政执法争议协调主动性不够、协调程序不标准、协调处理结果效力不明确、最终解决争议的概率比较低等问题。要解决以上问题，关键是要建立标准公正有效的行政执法争议解决机制，统一标准协调主体、内容、权限、程序、责任和效力等内容。 二、xx市行政执法争议的种类及其原因分析 下面，本文结合xx市行政执法的具体案例，梳理出行政执法争议的几个根本类型，并分析引起行政争议的产生原因。 （一）行政执法管辖权争议及其产生原因 1.标准性文件（包括一般标准性文件、会议纪要、抄告单、备忘录、合作协议等）违法调整法律、法规、规章设定的行政执法主体，造成管辖权争议。如，xx市xx区与xx区通过内部会议纪要明确xx区在xx区行政区域内购置的“飞地〞，日常管理由xx区相关部门负责，行政执法由xx区相关部门负责。此行为实质上是无法定依据通过会议纪要违法调整行政执法主体，从而引起执法争议和败诉风险。又如，根据xx省活禽交易管理方法（省政府令第322号）第十五条规定，违反本方法第五条第一款、第十二条规定，在限制活禽交易区域内设置活禽交易市场或者从事活禽交易活动的由设区的市、县（市、区）市场监督管理部门责令改正，并处以罚款；而xx市人民政府办公厅关于建立xx市畜禽屠宰管理工作联席会议制度的通知（甬政办发（2023）243号）规定的各部门职责中，市城管局负责城市建成区范围内擅自占用城市道路、桥梁、地下通道及其他公共场所设摊经营、兜售畜禽及产品的违法行为查处工作。省政府规章和市政府文件从不同的适用空间和适用行为分别作了规定，因规定的适用空间和适用行为有局部交叉，这容易引起部门之间的管辖权争议。 2.“三定方案〞设定的工作职责不清，造成的管辖权争议。长期以来，“三定方案〞确定的行政执法机关局部工作职责和现行法律、法规、规章规定的行政执法权力不一致。造成此现象的主要有三个原因：其一，局部“三定方案〞确定的工作职责过于原那么抽象，边界不清，且容易引起歧义； 其二，局部“三定方案〞确定的工作职责没有根据法律、法规、规章设定的行政执法权力规定；法律、法规、规章设定的行政执法权力不明确，造成“三定方案〞确定的工作职责过于原那么。目前，随着权力清单、责任清单厘清和动态调整机制的建立，此问题在一定程度上得以解决。 3.行政执法机关不履行法定职责，造成的管辖权争议。有些部门从部门利益出发，主观上成心无视或者片面理解法律、法规的规定，相互推诿，不履行法定职责。如，在城乡规划区范围内，建设工程违法用地，国土管理部门应当按照土地管理法相关规定予以处分，而不是以未领取建设工程规划许可证为由，不履行法定职责；承重墙上开设门窗的行为，法律规定禁止在承重墙上开设门窗，行政相对人不存在领取建设工程规划许可证的可能，住建部门应当按照相应法律、法规以违法房屋平安为由予以处分，而不是以行政相对人未领取建设工程规划许可证为由，不履行法定职责。当然，因人员力量薄弱、技术力量缺乏，也存在着行政执法机关在客观上无法履行法定职责的现象。 4.按照法律、法规、规章已明确，但对法条理解不够，造成管辖权争议。一是无法确定行政执法主体。如，光污染行政执法管辖权。xx市城市管理相对集中行政处分权实施方法（市政府令第22023号）第六条第一款第六项赋予城市管理行政执法局的执法权限是，依照环境保护管理方面法律、法规、规章的规定，对违反环境保护管理规定的建筑施工噪声污染、社会生活噪声污染和娱乐、饮食效劳业的油烟污染的行为实施行政处分。而室外光污染的行政处分权并没有划转到城市管理行政执法局，但在xx省环境污染监督管理方法第三十五条和第五十条第二款中明确对室外使用灯光照明设备引起的光污染由市容环境卫生行政主管部门来行使行政处分权。xx市xx区的有关部门认为，此为法律依据造成了行政执法主体冲突。其实，市容环境卫生行政主管部门和城市管理行政执法部门是两个行政执法主体。xx省环境污染监督管理方法规定的很清楚，应当由城市管理局来行使行政处分权。当然，也可以报经省政府确认和调整相对集中权，由城市管理行政执法局来行使。二是没有准确理解“一事不再罚〞原那么，无法确定行政执法行为。如流动摊贩行政执法管辖权。城管行政执法部门认为，在公共场所流动无照经营，同时违反无照经营查处取缔方法城市道路管理条例市容卫生条例等行政法规，认为行使行政执法权有争议，一般情况下，依照无照经营查处取得方法予以查处。其实，流动摊贩的行为分别违反了三个法律、法规的规定，违法行为侵犯的市场管理、道路管理、市容管理三个不同的客体，是不同的行政违法行为，不适用“一事不再罚〞的原那么，城管行政执法部门可以相关的违法行为作出处分。三是法律责任规定的抽象原那么，无法确定适用的法律责任。如，无照经营查处取缔方法第四条规定，无照经营行为应当由工商行政管理部门予以查处，但对第四条第一项、第五项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、平安生产监督管理等许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。对于这种违法经营行为，无照经营查处取缔方法第十四条第一款规定了相应的罚那么，适用于处分大局部无证照经营行为，但第十四条第二款又规定，对无照经营的处分，法律、法规另有规定的，从其规定。如果当事人的违法经营行为发生在特殊行业，那么不能适用无照经营查处取缔方法，应转致其他法律、行政法规，由工商行政主管部门或者其他部门查处法律、法规对行政执法主体和对应的违法行为已作了明确规定，但，在实际执行过程中，因法律、法规比较原那么，执法机关会对法律条文的理解不一，容易造成管辖权争议。 （二）行政执法依据适用争议及其产生原因 1.行政管理部门没有落实审批后监管责任，造成行政执法依据适用争议。如，xx市xx区的某商住楼底层小吃店油烟污染问题。经调查，该小吃店有营业执照和餐饮许可证，允许经营范围为湿式点心和大饼，但存在超范围经营炒菜、炒面现象，经营者又未安装油烟净化器而导致油烟超标排放现象。环保部门认为，餐饮许可证明确经营范围是湿式点心和大饼，不产生油烟，按照环保法律、法规无需办理环境影响评价文件前置审批，环保部门也不存在批后监管问题。而城管部门认为，该小吃店允许经营的不产生油烟的湿式点心经营工程，产生油烟的原因是超范围经营所致，应由市场监管部门按照超经营范围违法行为进行查处。此案例的起因在于经营者超过工商营业执照指定的经营范围经营，从面引起油烟污染。市场监督部门和城管部门应该适用不同的法律分别对超经营范围的违法行为和对违法排放油烟行为进行查处。 2.由于对行政执法依据解释不明确，造成行政执法依据适用争议。如，xx市xx区的某棋牌室产生的社会生活噪声污染问题。根据协调会议纪要对社会生活噪声外延作了界定，城管部门对文化娱乐业、饮食效劳业、商业企业作业和使用空调、冷却塔等产生的噪声污染实施行政处分权。根据文广部门界定，棋牌室不属于文化娱乐业，无需文广部门前置许可审批。而该区的城管局认为，协调会议纪要没有明确将棋牌室作为城管部门权限范围，没有法定依据进行执法。此案例说明需要对有关法律、法规、规章作出进一步解释，以明确适用依据和棋牌室产生的社会生活噪声污染的行政执法主体。 （三）行政执法行为之间的衔接不畅和行政执法部门配合不力以及产生原因 1.综合行政执法实施后，行政许可权等管理权和行政处分权及其行政强制权相别离，因相关职责边界界定不清，导致行政执法行为之间衔接不畅。如对违法建设的认定主体的争议。综合行政执法部门认为，规划部门应当履行批后监管职责，要求由对违法建设进行认定，而规划部门认为，行政处分权的划转，包括执法主体、调查取证、违法行为性质和危害后果认定，作出处分决定等，从法理上应当都属于城管部门行使职权的范畴，规划部门和其他相关部门是协助、配合义务，而没有违法建设认定的义务。按照xx市综合行政执法工作实施方案的要求，明确划分综合行政执法部门和业务主管部门职责，健全职责分工争议协调机制，在信息共享、执法协助、业务培训、技术支持、举报受理、案件移送等方面进行协作配合，提升行政执法效能。 2.行政执法部门之间管理职权的冲突，导致行政执法部门无法履行行政执法职责。根据中华人民共和国建筑法建设工程质量管理条例xx市城市房屋使用平安管理条例的相关规定，涉及建筑主体和承重结构的应由住建部门负责查处工作，并且建筑物外立面是否属于承重结构应由建设行政主管部门依据职权来认定。而xx市城乡规划实施规定规定，城乡规划部门市XX县区（市）人民政府确定的重要街道两侧的建筑物外立面装修工程需要办理建设工程规划许可证。住建部门对于外立面是否属于承重结构不予认定，规划部门没有住建部门认定依据也不给具体意见，导致城管执法部门无法履行综合行政执法职责。 3.公安机关对违法事实定性不够准确而导致对行政执法部门执法保障不够，影响行政执法部门无法正常履行职责。行政执法部门进行调查取证时，行政相对人阻挠或者暴力对抗行政执法，公安机关有时候会将这种行为认定为一般民事纠纷处理，而没有作为