2023年城投企业转型发展及制度建设分析.docx

城投企业转型开展及制度建设分析 城投企业作为央地财权和事权不匹配的产物，长期为我国城市建设和经济开展做出重要奉献。但从企业自身看，“疏堵结合〞的地方政府融资制度倒逼城投企业剥离地方政府信用光环，大局部企业面临转型困局。当前加快城投企业转型有着多方面的重要性，有利于贯彻地方政府融资和国企改革等政策，防范地方政府隐性负债等金融市场运行风险，拉动投资从而稳定经济增长、促进就业和维护稳定。鉴于此，本文聚焦城投企业融资、产权、功能业态转型实践，系统梳理了地方政府融资（涉及城投企业融资）、新一轮国企改革等相关制度，分析了地方政府融资制度变迁逻辑、新一轮国企改革政策要点及其对城投企业转型影响，继而在指出转型存在的问题和缺乏根底上，提出了政策建议。 一、城投企业转型现状 城投企业是我国地方政府融资平台主要形式，包括综合类、园区类、行业性投资开发公司等。国发[202223]19号文指出，地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资工程融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。据wind统计数据显示，全国11567个地方政府融资平台有8293家冠以公司名称。2023年，新预算法、国发43号文关于加强地方政府性债务管理的意见（简称43号文）相继出台，明确剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务等要求，随后各部委围绕“开明渠、堵暗道〞出台细化政策，倒逼融资平台市场化转型。具体途径包括：一是产权转型，主要表现为：（1）吸收民资注入，从国有体制向混合所有制转变。如云南城投引入银泰股份、城投控股引进弘毅投资等。（2）与其他国企合并，促进国有股权结构多元化。如广西城投与广西旅投合并为广西旅发等。二是功能与业态转型，主要表现为：（1）布局城投之外新的实业领域，如云南城投向大健康、大休闲转型。（2）推进产融结合，向金控公司转型，如郑发集团等组建中原金控。（3）向城市运营功能拓展，如上海城投转型成为政府投融资主体、重大工程建设主体、城市平安运营主体。三是融资方式转型。城投企业融资从传统信贷、债券等向信贷（监管类、监测类等）、债券（类型更丰富）、产业基金、融资租赁、abo等形式转变，如开展了ppp（如福建城投、杭州城投）、abo（如京投集团）等实践。 二、推动城投企业转型的制度环境分析 （一）地方政府融资监管制度。变化过程及其逻辑。 1.从促繁荣到逼转型。43号文出台以来，关于“疏堵结合〞剥离城投企业“政府光环〞的系列政策不断强化，成为倒逼城投企业从繁荣走向转型的重要因素。（1）疏通“明渠〞。43号文明确地方政府融资途径包括地方债、ppp、标准的或有负债；43号文、财预[2023]225号、国办函[2023]88号文等有序推进存量城投债置换；43号文、财预[2023]351号、财库[2023]64号、83号、财预[2023]154、155号文持续推进地方债分类改革，标准一般和专项债券发行管理，2023年以来推进工程收益专项债券发行管理；各部委推动城投债规模波动性增长。（2）围堵“暗道〞。银监会区分监管类、监测类以加强平台贷监管，平台贷收紧；国发[202223]19号文（简称19号文）、财预[2023]463号、43号文、财预[2023]50号、财金[2023]23号、发改办财金[2023]194号文等持续加码融资平台注资管理，各类公益性资产和储藏土地不得注入融资平台；19号文、43号文、财预[2023]50号、62号文、财金[2023]23号文等重申严禁地方政府为融资平台等非政府机构融资提供担保；财预[2023]87号等文严禁以政府购置效劳的名义违规融资。 2.防风险与稳增长均衡。“疏堵结合〞政策背景下，监管部门针对城投债准入门槛时松时紧，表达防控金融风险与稳定经济增长的博弈。一是防风险，表现为收紧城投债，如发改办财金[202223]2881号文针对地方隐性负债等问题而收紧企业债发行条件，2023年发改委提出原那么上不再批准监管类平台发债申请，2023年初以来发改委收紧城投企业境外发债融资；此外，银监会通过名单制管理以收紧平台贷。二是稳增长，表现为放松城投债门槛、拓宽城投债融资路径等，包括提高审核效率（如发改办财金[2023]3127号文）、推出新兴券种（如停车场建设专项债券）、拓宽发债主体范围（如2023年发改委放宽城投债发债指标限制）等。 3.政策重申力推合规运营。尤其针对信用担保、资产注入等的制度规定重复较多：（1）隐性担保，1995年担保法就国家机关担保做了规定，而国发[202223]19号、财预[202223]412号、[2023]463号、新预算法、43号文、财预[2023]50号、财金[2023]23号等文以不同形式禁止地方政府为融资平台等违规担保，说明一些地方隐性担保陋习难改，如2023年12月财政部通报四川巴中、成都新都区违法违规举债担保，2023年1月XX省政府公开对保山、宜良等1市3县为融资平台公司举债担保问责结果。（2）公益性资产注入，19号文、财预[2023]463号、43号文、财预[2023]50号、财金[2023]23号、发改办财金[2023]194号反复提出公益性资产、储藏土地不得注入融资平台。但仍有地方迎风违纪，说明持续纠偏的重要性，如2023年4月，财政部曝光江苏高邮、洪泽将政府大楼等变更使用性质，随后以商业、居住用地性质出让给地方融资平台，融资平台最终将土地使用权用于抵押担保发行债券。 4.监管广度、深度双维拓展。从监管广度看，逐步形成针对地方政府、城投企业、金融机构等与城投企业融资相关多元主体监管体系，涉及地方债、平台贷、城投债、ppp、政府购置效劳等规管产品和模式；并且形成贯穿事前、事后的监管体系，事前监管包括发改委针对城投债、银监会针对平台贷实施准入管理等，事后监管包括地方债审计、核查，问责违规举债等。从监管深度看，财预[2023]50号文首次明确建立跨部门联合监测和防控机制，财政部还透露将研究出台地方债终身问责、倒查责任制度，说明对依托城投企业等违规举债的监测和查处力度加强。 （二）国有企业改革转型制度。我国国企改革先后经历以放权让利、股份制改造和建立现代企业制度等为目标的渐进改革过程，不过包括现代企业制度不健全等核心问题仍然存在。以中发[2023]22号文关于深化国有企业改革的指导意见出台为标志，新一轮国企改革围绕分类推进国企改革、开展混合所有制经济（简称混改）、完善现代企业制度等而展开。尤以混改、功能分类改革等为亮点。其中，混改政策鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组、国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理；功能分类改革政策将国企划分以下两类：商业类国企按市场化要求实行商业化运作，公益类国企以保障民生、效劳社会、提供公共产品和效劳为主要目标，引入市场机制，提高公共效劳效率和能力。 三、制度调整对城投企业转型的影响 （一）对城投企业融资的影响。 1.融资方式和途径改变。中央发文围堵地方融资“暗道〞，倒逼城投企业融资向“正道〞开展，主要表现为：（1）注资来源从公益性资产转向经营性资产。城投企业最初通过土地、房产、市政资产等注资成立，注资后企业融资规模随之增加。但19号文出台后，中央强调公益性资产、储藏土地不得注入融资平台。受此影响，城投企业注重吸纳经营性资产注入，如2023年9月XX市研究整合市直行政事业单位经营性资产做大做强市城投公司等案例。（2）增信方式从隐性转为显性。中央明令禁止地方政府为城投企业违规担保，从而倒逼城投企业增信市场化运作。2023年以来城投债由担保人承担保证责任及其他城投企业提供担保现象较普遍，担保人类型包括国资经营公司、其他城投公司等。受政策影响，有增信记录的城投债数量比重下降，从202223年的33.19%降至2023年的11.45%，2023上半年低至7.88%。（3）平台贷整改为一般贷。为限制信贷融资，国务院规定银监会实施地方融资平台名单制管理。2023年以来银监会规定退知名单的公司，必须满足资产负债率较低、银行债权本息能被借款人的现金流覆盖等条件。截至2023年3月底，已有2500多个融资平台退出监管名单，平台贷整改为一般公司类贷款。（4）城投债结构改变。近年城投债以短融、中票、定向工具、企业债等为发行主力。2023年末至2023年末企业债余额占城投债余额比重下降，公司债占比提升，从侧面说明越来越多的城投企业实现公司制转型。 2.融资压力加剧。受剥离政府信用光环、禁止公益性资产、储藏土地注入以及近年城投债发行规模与结构等影响，近期城投债融资压力加剧。一是融资本钱上升。近期发行的城投债以5年期为主，其中aa级债券居多。从aa级5年期城投债月均发行利率走势看，2023年2023月开始发行利率明显维持上扬。其中2023年12月平均发行利率（7.14%）同比（2023年12月）（5.46%）增长168bp，2023年6月平均发行利率进一步增至7.46%。二是债务到期压力增加。43号文出台以来，各年度城投债发行额保持1.8万亿元以上，期限结构以5、3年期为主。受此影响，城投债到期归还压力逐年递增，从2023年的3368.1亿元增至2023年的2023506.8亿元。 3.城投债规模波动式增长。受银发[202223]92号、财建[202223]631号等鼓励建设融资平台政策影响，202223年城投债发行额剧增；但受19号文及配套政策等影响，城投债发行额降温。2023~2023年，城投债发行额增速呈跳跃式变化，但绝对规模维持涨势，尤其2023年各部门放宽发债条件下呈现高增。而43号文出台后，2023年城投债降温，但2023年恢复增长。2023年整个债市从严监管下，城投债发行降温。2023年上半年城投债发行额再次升温，同比增长54.24%，原因包括2023年低基数效应及2023年上半年监管边际放松等。 （二）对城投企业产权和功能业态转型的影响。一是产权转型——城投企业产权多元化。在中发[2023]22号文关于混改等政策影响下，陆续有城投企业实施混改，吸纳金融、房地产等各领域民资注入。而从全国来看，第一股东为当地人民政府或国资、财政、住建等部门（或下属事业单位等）的占比较大，国有独资、国有控股等产权形式较普遍，说明城投企业产权结构单一现象依然突出，混改有待深入。二是功能业态转型——城投企业功能分类。城投企业功能业态涵盖城市根底设施、市政公用事业、土地一级开发、房地产开发等公益性、准公益性和经营性业务。从开展眼光来看，在公益性资产和储藏土地不得注入融资平台等政策引导下，经营性资产在城投企业资产中的地位存在提升趋势，对于经营性资产规模增长较快、比重大幅提升的城投企业，客观存在转型为商业类国企的趋势。 四、城投企业转型面临的问题和缺乏一是融资方式有待完善。我国城投企业融资以信贷融资为主，少局部企业通过发行城投债融资，还开展了ppp、abo等融资模式探索实践，不过新兴融资模式开展并不充分，但存在开展潜力。而近年来在地方政府融资政策监管下，城投企业债务融资本钱增长、再融资压力加剧。城投企业开展有赖拓宽融资渠道、优化融资方式、缓解融资压力。二是造血能力有待提升。城投企业脱胎于地方政府融资平台，一般由地方政府以非经营性资产注入，而其承接工程多为公益性或准公益性工程，投资回收期较长且创收能力不强，加之近年融资本钱增加等原因，制约企业造血能力提升。据wind统计数据显示，2513家融资平台公司财务数据中，957家的主营收低于1亿元，其中686家低于2千万元。即便开展较好的城投企业，据城投蓝皮书：中国城投行业开展报告（2023），2023年中国百强城投公司总负债（7.577万亿元）同比增长超70%，相比前两年，更多城投公司的负债率更高向60%~69.9%区间移动（李苑，2023），