2023年我国出口退税政策面临严峻挑战XX市出口退税问题考察报告.docx

我国出口退税政策面临严峻挑战—XX市出口退税问题考察报告 自1985年我国全面实行出口货物退（免）税政策以来，出口退税政策对促进我国外贸进出口的开展做出了重要奉献。但是出口退税政策由于受到财政尤其是中央财力的约束、进出口税收征管水平跟不上进出口贸易增长等因素的制约，存在着出口退税率不稳定、出口退税拖欠时间长等诸多问题。中央财政难以承受出口退税的增长，外贸企业难以承受退税拖欠带来的财务负担，政府与企业之间的矛盾已经积累了较长时间。随着我国入世后进出口贸易的高速增长，上述问题及引发的矛盾日益突出。根据我们的典型调查，尽管目前采取的用出口退税银行账户托管贷款的方法暂时缓解了出口退税拖欠所带来的政府财政与外贸企业的矛盾，但是长此下去可能不仅不利于问题的解决，反而会引起政府财政、银行和企业三方的矛盾，国家信用风险开始向银行信用风险转移，现行出口退税政策和制度所引发的矛盾已经到了非进行全面解决不可的地步。 一、我国出口退税政策和制度的主要特点和问题 改革开放以来，确定了出口货物退（免）税的政策基调。但是在具体实施这一政策的过程中，实际的政策和制度与国际惯例进行比较具有以下几个特点： （一）出口退税率政策不稳定 1994年的财政税收制度重大改革，依据国际惯例确定对出口货物税收实行零税率政策。出口货物适用的退税率就是其法定税率或征收率，即按增值税暂行条例的规定，对从一般纳税人购进的出口货物退税率为17%和13%;对从小规模纳税人购进的特准退税的出口货物退税率为6%。出口退税零税率政策和制度执行不久，在1995年就开始了较大调整。由于在进出口税收政策实施过程中，存在少征多退、出口骗税和中央财政出口退税承受财力缺乏等问题，1995年和1996年国务院决定先后两次调低了出口退税率。出口退税率由17%和13%的零退税率下调到9%、6%、3%的退税率。1997年由于受到亚洲金融危机的冲击，我国外贸进出口遇到困难，其增长速度呈现持续下降的态势。1998年国务院决定提高一些大类出口商品的出口退税率，由9%、6%和3%提高到17%、15%和13%，目前平均的出口退税率在15%左右。 （二）实际退税数量受到财政预算指标的严格限制，年度退税指标缺口很大 目前实际的出口退税数量并不是按照政府承诺的退税率进行及时的退税。实际能够退税的数量是按照财政预算给予的指标进行退税，按照退税率计算的应退税与实际退税数额之间存在很大的缺口。以XX市为例，宁波经济属于典型的外向型经济，2022年该市的外贸依存度到达67.7%，高于全国的外贸依存度水平。2022年1～12月份全市外贸进出口总额122.73亿美元，其中出口81.63亿美元，同比增长30.73%。扣除不退税出口额，按该市平均每美元退税1.1元人民币计算（折合退税率13.75%），当年应退税约94亿元，加上上年结转的应退未退税额66亿，至2022年12月底，全市应退税总额约160亿元。2022年国税总局共下达给该市退税指标36.13亿元，出口退税指标缺口123亿元，占累计应退税额的76.88%。 这种情况在全国经济兴旺、对外开放度高的东部2023省、市（除个别地区外）具有普遍性。据反映，这些地区结转的出口未退税占全国出口未退税的88%。XX省2022年的外贸依存度为82%，当年统计的1730户出口企业应退税款63.6亿元，应办理免抵税调库47.6亿元，两项合计111.2亿元。截止到2022年末，上述企业实际办理退税35.5亿元，办理免抵调库2023.2亿元，两项合计45.7亿元，退税指标缺口65.5亿元，占应退税款的58.9%。 （三）出口退税没有时间限制，无限期拖欠企业的出口退税十分普遍按照出口退税的有关规定，纳税人在向海关办理报关出口手续后，凭出口报关单等有关凭证，按月向税务机关申报办理该项出口货物的退税。对于税务机关在多长的时间内应该给予纳税人退税，在目前出口退（免）税的操作规程和税收征管法中没有规定，即未对出口退税审核时限及退税时限加以限定，因此拖欠企业应退税款在法律上是允许的。加上财政预算的出口退税指标与应退税数量存在很大的缺口，管理出口退税的国税局只能将退税指标兑现以前拖欠的税款，而不能兑现当年的出口退税款。以XX市为例，目前国税局办理的企业出口退税，平均退税月份只到2022年8～9月，即拖欠企业出口退税18个月左右。据资料反映，全国总体的拖欠退税时间大体为1年以上。随着我国参加wto后，进出口贸易的快速增长，出口退税的拖欠时间呈不断拉长的趋势。 （四）“免、抵、退〞制度难以推行 根据文件规定，自1997年1月1日起凡具有进出口经营权的生产企业自营出口或委托出口的自产货物，除另有规定外，一律实行“免、抵、退〞税管理方法。但实际中各地执行政策不统一，许多地方对应该实行“免、抵、退〞政策的企业继续实行“先征后返〞方法。2022年1月，政府有关部门又发文重申在全国实行“免、抵、退〞方法，但据我们了解，实行这种方法的企业十分有限。难以实行“免、抵、退〞制度的原因：一是实行该项制度会影响当地税务机关税收任务指标的完成;二是由于出口退税由中央财政承担，免抵税局部将占用地方政府增值税25%的收入，虽然可以通过调库解决这一问题，但是调库资金必定有时滞，因此地方政府对于实行“免、抵、退〞方法是不积极的。 （五）出口退税管理存在诸多问题 一是海关管理难度大，人员少和管理技术手段落后，跟不上外贸出口的增长。二是出口退税管理的机构多，协调难度大、管理效率低。企业办理出口退税起码要涉及海关、税务、外经贸等部门。在实践中，一些管理方法“政出多门〞，相互不一致、不配套，严重地影响了出口退税的效率和企业的运营。电子信息化建设滞后，难以满足出口退税的管理需要，例如，企业反映的出现出口退税电子数据与纸制报关单内容不一致，税务机关无法给予办理退税的情况时有发生。 （六）出口退税的法制化管理滞后 从出口退税政策实施开始至今已有近20年，但是目前我国仍没有一套较为完整的出口退税专门的法律规定。出口退税的规定散见于增值税暂行条例、税收征管法、关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定以及相关的行政通知。在出口退税的权利和义务上，退税管理机构和纳税人之间不对等，前者的权利大、义务小，后者的权利小、义务大，典型地表达为征纳税的时限规定上。 二、拖欠出口退税所带来的问题 （一）企业资金周转困难，资产负债率明显提高 由于国家出口退税指标缺乏，税款不能及时足额到位，企业应退税资金严重积压，小的企业数十万，大的企业上亿元。拖欠的出口退税款占用了企业的流动资金，造成企业资金周转的困难，企业只有通过向银行贷款缓解流动资金紧张的状况。XX市政府为了帮助企业解决这一问题，并设法降低企业的贷款本钱，从1999年开始大力推行了出口退税账户托管贷款业务（在下文专门介绍和研究这一方法），地方政府各级财政并对各类办理出口退税账户托管贷款的所辖企业，按年度出口退税账户托管贷款利息实际支付额，给予50～20230%不等的贴息。这在一定程度上缓解的外贸企业资金周转的困难。但是，另一方面又造成了这些企业的资产负债率居高不下，使得企业的资 产负债状况十分难堪。以XX市的几个较大的外贸公司为例，2022年企业的资产负债率都高达90%左右。 （二）增加了企业经营的财务本钱 尽管可以通过托管贷款的方法缓解企业的资金周转困难，地方财政并给予了局部的贷款贴息，但是企业仍然要承担一局部贷款的利息。XX市辖外贸企业的贴息率大多为70%，另外30%的利息要由企业自己负担。由此，出口退税拖延的时间越长，贷款额度越大，利息负担就会越重。另外，由于出口退税的拖欠的时限拉长，而且没有明确期限预期，给企业的 财务管理、企业经营的预期带来很大的不确定性。由于市、县两级，以及各个县级政府在贴息率上不统一，也影响了企业之间的公平竞争。 （三）政府信誉受到损害 企业反映，由于政府在出口退税上拖欠和管理上的低效率，使得政府的诚信受到影响。首要的问题是政府没有对出口退税的管理制定符合社会主义市场经济要求的公平规那么。在现有的不全面、不科学的管理制度下，企业为了争取尽可能早地得到出口的退税款，不可防止地要与相关的政府管理部门保持良好关系。在出口退税指标十分有限的情况下，也难以防止各种“寻租〞行为。目前在一些开放度比较高的地区，政府管理部门的行风评比中，已经出现由于出口退税的问题带给相关主管部门名誉受损的案例。 （四）形成新的债务链 一些外贸企业为了缓解由于出口退税拖欠带来的财务困难，采取拖延支付原材料采购款等措施。在企业财务账上，一方面存在不少的应收帐款，另一方面还有不少的应付帐款，例如某进出口公司2022年和2022年应退税款（财务上的应收款）分别为3.1亿和4.4亿，而应付帐款分别为1.1亿和1.9亿，即别人欠他的，他又欠别人的。在调查中，企业反映，如果再不解决出口退税拖欠问题，随着外贸进出口的增长、出口退税拖欠数量的累积，我国经济运行中将会出现更为严重的债务链。 三、出口退税账户托管贷款方法内容及利弊分析 （一）出口退税账户托管贷款方法的主要内容及做法 出口退税账户托管贷款，是指商业银行为解决出口企业出口退税款未能及时到账而出现短期资金困难，在对企业出口退税账户进行托管的前提下，向出口企业提供的以出口退税应收款作为还款保证的短期流动资金贷款。这一方法最初是XX市试行，2022年8月，中国人民银行、对外贸易经济合作部、国家税务总局联合发文，肯定了这一做法并允许在全国内实行。 采用这一方法后解决出口退税问题的流程如图1所示，其中需要说明的是：按照文件规定，出口退税账户是一个专门账户，未经贷款人同意，借款人不得擅自转移该账户内的款项。该账户托管贷款期限最长不超过1年，贷款最高额不得超过企业应得退税款的70%，贷款利率按中国人民银行有关规定执行。各级税务部门要保证退税款退入该账户，不得转移。图1出口退税政策流程图 （二）XX市目前出口退税账户托管贷款的规模情况 XX市在1998年提出这一方法，1999年在6、7家企业试行，贷款只有几个亿。2022年全市出口退税拖欠31个亿，托管贷款6～7个亿。2022年出口退税拖欠66个亿，托管贷款16.6亿。2022年1～12月，出口退税拖欠累计123亿，62023家企业办理了托管贷款业务，共有11家银行办理了出口退税账户托管业务，当年贷款发生额20232.6亿元，贷款余额共计60亿元。几家主要银行的该项贷款余额占该行全部贷款余额的比重是：中国银行48.45%、交通银行14.32%、工商银行13.55%、建设银行12.96%。 最值得注意的是两点，一是该种做法的开展速度非常快，XX市的该项贷款规模由1999年的几个亿，3年间到达20230多亿;二是在银行的总贷款余额比重越来越高，从事该项业务的最大银行是中国银行，目前该项业务已经出现了展期和逾期的贷款，尽管目前数量还不大。 （三）在这种方法下的财政、企业、银行三者关系的透析 从外表上看，这三者的关系是。财政拖欠外贸企业的出口退税款，形成企业财务上的应收帐款;企业向银行借款，企业是债务人，银行是债权人。由出口退税拖欠引起的这些债权债务关系，是财政的拖欠税款引起了银行的贷款，如果把企业这个中间者抽掉，出口退税账户托管贷款真正的贷款债务人应该是财政。所以这种方法的实质是财政向银行的借款，而且在实际上，这种贷款也是以财政的出口退税作为担保的。 （四）辨证分析出口退税账户托管贷款的利与弊 从利处来看，这种方法缓解了外贸企业的资金周转困难，更重要的是缓解了财政尤其是中央财政资金缺乏的问题。同时也为核实和确定外贸企业出