2023年法制办行政奖励调研报告.docx

法制办行政奖励调研报告 奖励作为一种施政手段由来已久。早在我国两千多年前的商鞅变法，就有奖励军功、耕织、告奸者的规定。其后，无论朝代更迭，奖励始终是统治者维护统治、缓和阶级矛盾的重要手段。到了近代，晚清政府为了开展工商业，曾颁行奖励公司章程和奖励商勋章程；民国初年，又有航业奖励条例、造林奖励条例、公海渔业奖励条例等一批奖励性法规出台——近代意义上的行政奖励登上历史舞台。新中国成立后，行政奖励仍是政府行政管理活动中较为常用的重要施政手段。在方案经济时代，由于缺乏市场鼓励机制，行政奖励成为政府激发相对人积极性的主要方式，只是带有较为浓厚的“自上而下〞的权力色彩；在市场经济条件下，强调市场主体的平等性，政府在行政管理活动中越来越尊重相对人的意志和权利，逐步弱化行政行为的强制性，增强民主性与合意性——行政奖励正契合了此种开展趋势，被越来越广泛地应用于现代行政管理实践。 但是，透过蓬勃开展的表象，深入到我国行政管理实践中行政奖励的具体运作，我们却发现，行政奖励从观念层面到制度构建再到具体实施，都存在许多偏差、缺失甚至混乱的状况，根本游离于法律规制之外，既与法治的原那么相悖，亦影响了行政奖励应有作用的发挥。 本课题从行政奖励的概念、特性、分类等根本问题入手，通过对我国行政奖励现状的考察，揭示对行政奖励进行法律规制的现实必要性和理论正当性，并对具体路径作以探索，以期为推动行政奖励逐步走上法治化轨道有所助益。 一、行政奖励概述： （一）概念 虽然行政奖励在我国有着悠久的历史，并早在我国行政法学恢复时期，便有学者意识到其独特价值而纳入行政法学体系进行研究，但是由于假设干年来我国行政法学开展的重点不在于此，所以有关研究的深度和广度与其他行政行为的研究状况相比较为逊色，至今尚未形成一个相对统一的概念表述。但是，在现有各种不同的概念表述中，也可以总结出一些共识性的东西：（1）大都认为行政奖励是行政主体在行政活动中实施的一种具体行政行为；（2）大都将行政奖励的目的界定为鼓励先进、鞭策后进，以促进社会进步；（3）相应地，行政奖励的客体也大都被界定为“为国家和社会做出重要奉献〞或“模范地遵纪守法〞等先进行为；（4）大都以精神奖励和物质奖励为行政奖励的主要形式。 但是，这些概念表述大都带有较深的方案经济时代的烙印，已落后于日新月异的行政管理实践，所以有学者认为应当对行政奖励现有概念进行解构与重构，并提出了一种新的定义：行政奖励，是指行政主体为实现行政目标，通过赋予物质、精神及其他权益，引导、鼓励和支持行政相对人实施一定的符合政府施政意图行为的非强制行政行为。 笔者以为，这一定义突破了传统的观念束缚和范畴界定，更加丰富了行政奖励的内涵和外延，反映了行政奖励的观念变迁与制度变革，较好地概括了行政奖励的本质属性：（1）其将行政奖励的目的定位于引导、鼓励和支持相对人实施一定的符合政府施政意图的行为，以实现行政目标，显然较“鼓励先进、鞭策后进〞的目的更加扩展了行政奖励的适用范围；（2）相应地，行政奖励的客体也扩展为一定的符合政府施政意图的行为，而不仅限于“先进行为〞；（3）丰富了行政奖励的形式，即除精神、物质奖励外，还包括赋予其他权益，虽然后者最终也是带来某些精神或物质利益，但与直接的物质或精神奖励仍存在差异，这是随着市场经济和现代行政的开展而产生的新的奖励形式；（4）明确了行政奖励的“非强制〞属性。 （二）特性 概念毕竟是精炼和抽象的，要更加深入、全面地研究行政奖励，还须对该行为本身及其形成的法律关系的特性作以分析： 1、行政奖励是一种具体行政行为。首先，行政奖励的主体是行政机关或法律法规授权的组织；其次，行政奖励的对象是特定的行政相对人，而非不特定的多人；再次，行政奖励对行政相对人产生实际的法律上的权利义务效果。 2、行政奖励的授益性。“但凡为行政相对人创设、确认权利或法律上利益的决定都是授益性行政行为。〞[3]行政奖励以赋予相对人物质、精神或其他权益为形式特征，确立了相对人的“受奖权〞，即“行政相对人根据法律规定，对物质奖励享有某种利益的所有权或使用权，对精神奖励享有名誉权、荣誉权，对权能奖励享有某种资格，对信息奖励享有知悉权，等等〞[4]，因而是一种典型的授益性行政行为。“受奖权〞作为行政相对人的一种新的权利类型已经逐渐得到人们的认可，这也是对行政奖励进行法律规制的一个重要根底。 3、行政奖励的非强制性。非强制行政行为是随着现代市场经济和民主政治的开展而逐渐兴起的一种新型而有效的政府治理手段，它改变了传统行政行为的“命令－服从〞模式，更加关注行政相对方在行政过程中的地位和作用，以协商、效劳、自愿履行为根本特征，表达了效劳、合作的现代行政法理念，越来越受到人们的关注和欢迎。行政奖励就是一种非强制行政行为，其“非强制性〞主要表达在两个方面：（1）行政相对人是否实施应受奖行为，取决于自己的意志，行政主体不能强制；（2）行政相对人实施了应受奖励的行为以后，是否接受行政奖励，由行政相对人自主决定，行政主体不能强制[5]——这也表达了行政奖励对相对人的“权利〞属性。需要说明的是，我们所说的“非强制性〞是针对行政相对人而言的，对行政主体而言，行政奖励却是强制性的，只要行政相对人实施了应受奖行为，行政主体就必须进行奖励，除非相对人放弃，因为与相对人的“权利〞相对应，给予奖励就成为了行政主体的义务。 4、行政奖励法律关系的合意性。依照传统行政法理论，“行政法律关系的产生、变更、消灭，一般由行政主体的单方意志所决定〞，如在行政处分、行政强制等法律关系中，一般均无需考虑相对人的合意，即使行政许可，从形式上看需要相对人的申请，但是否许可仍取决于行政主体的意志，仍具有单方性。而行政奖励法律关系那么不然，如果没有行政相对人实施受奖行为，那么行政奖励法律关系就难以形成，只有相对人的应受奖行为与行政主体的奖励意图形成合意，行政奖励法律关系才能成立。明确这一点的意义在于，行政奖励法律关系并不取决于行政主体的单方意志，还必须要有相对方的配合，相对方是否实施受奖行为由其自己决定，而其一旦实施了受奖行为，就与行政主体形成“合意〞，进而产生法律上的权利义务关系，对行政主体形成制约。行政奖励法律关系的这一特性在行政奖励有明确法律依据或行政主体有事先承诺的情况下，表现得尤为明显。而在行政管理实践中还存在一些裁定的行政奖励（参见行政奖励的分类），通常无事先明确的行为法依据或承诺，而是由行政主体依据自由裁量权随机作出的，行政主体具有较大的主动权，“合意性〞的表现会弱一些，但也必须是行政相对人的行为与行政主体的意图相合，才会产生奖励的可能性，是否奖励、如何奖励也并不完全取决于行政主体的意志，还要受到行政奖励的原那么性规定和程序规那么的制约。 （三）分类 在实践中，行政奖励的表现形式具有多样性，从不同的角度可以进行多种分类：根据奖励的形式，可以分为物质奖励、精神奖励和其他权能奖励；根据受奖行为的形态，可以分为行为性奖励和结果性奖励，如见义勇为奖励就是典型的行为性奖励，而科技创造、创造方面的奖励通常都是结果性奖励；根据奖励影响特定相对人权益的方式，可以分为赋予权益的奖励和减免义务的奖励，前者通常赋予特定相对人某种法定根本权利之外的权益，是比较常见的奖励方式，而后者那么是减轻或免除特定相对人负有的某种义务，如税收优惠就是典型的减免义务的行政奖励。 但是，笔者以为，上述分类大多着眼于行政奖励的外在形态，属于较为直观的层面，还有一些更深层次的分类，对于我们研究行政奖励更有意义，笔者将对此作以详述。 1、内部奖励与外部奖励 这是基于行政奖励法律关系主体之间的不同地位与关系所作的分类，与内、外部行政行为之分相对应。内部行政奖励是指行政主体对有隶属关系的行政机关、公务员或其他工作人员所作的奖励；外部行政奖励那么是行政主体依法对行政相对人所作的奖励。但是，也不能单纯地从形式上看奖励主体与对象是否存在隶属关系就做判断，还要看奖励的内容是否存在职务因素，因为在某些情况下，受奖者虽然也是公务员，但其获奖的事由并非基于职务原因，或者说与其公务员身份无关，而是作为普通的行政相对人，此时就是外部奖励而非内部奖励。区分内、外部行政奖励的意义还在于，二者在奖励形式、救济渠道等方面也存在差异，如在内部行政奖励中可以“职务晋升〞为奖励形式，但在外部奖励中那么难以适用，而根据我国现行法律规定，内部行政奖励是不能提请行政复议或诉讼的，只能通过申诉等内部行政纠纷解决机制寻求救济，但外部行政奖励那么以复议或诉讼为主要救济方式。从广义上讲，行政奖励是应当包括内部奖励与外部奖励的，但由于在行政法上，内、外部行政行为适用的是两套不同的规那么体系，且行政法始终围绕着行政主体与行政相对人的关系这一核心问题展开，因而必然以外部行政行为为重点调整对象，所以，为了突出重点且论述廉价，本文仅以外部行政奖励为研究对象。 2、普遍性奖励与竞争性奖励 这是以受奖主体的范围或数量为标准所作的分类。在普遍性奖励中，凡符合奖励条件的行政相对人，行政主体均予以奖励；而在竞争性奖励中，行政主体仅对局部符合奖励条件的相对人给予奖励，即在符合一般奖励条件的相对人中，进一步择优确定。由于竞争性奖励在鼓励的根底上，又引入了竞争机制，因而更能激发相对人的主动性、创造性，通常被应用于一些比较重大的奖项，如我国的“国家自然科学奖〞、“国家技术创造奖〞、“国家科学技术进步奖〞等重要奖项，法律都明确规定了每年的获奖数目，因而竞争也较为剧烈。需要注意的是，由于竞争性奖励最终只能奖励局部相对人，因而此种奖励依法公开、公平、公正地进行就显得尤为重要，否那么很容易挫伤相对人的积极性，并对行政主体的公信力造成严重损害，所以此类奖励应是法律规制的重点。 3、法定的行政奖励、裁定的行政奖励与承诺的行政奖励 这是根据行政奖励作出的依据所作的分类。法定的行政奖励，是指有明确法律依据的行政奖励。按照传统的行政法定原那么，行政行为都应有明确的法律依据，“无法律即无行政〞，亦即所谓的“法律全部保存论〞。但是，随着行政实践的开展，固守“法律全部保存论〞是不现实的，正如有学者所言：“虽然把法律保存仅限于严密意义的侵害行为，未免失之狭隘。不过，没有法律依据，就不能进行补助奖励措施、公共设施建设与行政指导，行政无论如何也不能完成其任务，在此意义上可以说，全部保存说缺乏现实性。〞所以，要求所有的行政奖励都必须有明确的法律依据是不现实的，因为法律具有“滞后性〞，而行政实践那么是千变万化的，坚持严格的法定主义，将使行政奖励的适用空间大大缩小，也会使其作为一种灵活施政手段的效果大打折扣。所以，在行政实践中，即使没有明确的法律规定，行政主体也可以根据行政管理的需要在自由裁量权的范围内作出行政奖励，我们称之为裁定的行政奖励，如20xx年9月17日，为了稳定猪肉价格，调动地方生猪生产的积极性，中央财政决定对生猪调出大县进行奖励，即为此例。需要说明的是，我们这里所说的“法定〞与“裁定〞只是相对的，法定的奖励也有裁量的空间，而裁定的奖励也要受到一般法律原那么和程序法的规制。对行政奖励进行法律规制，并不意味着要禁止裁定的奖励，而是在成认裁定性奖励存在价值和必要性的根底上，从一般规定和程序法上对其进行标准和制约。 另外，还有一类比较特殊的奖励类型，通常是行政主体为了实现特定目的，事先主动作出奖励承诺，在相对人到达行政主体要求时予以兑现，我们称之为承诺的行政奖励，最常见的就是公安机关为侦破某一案件而做的悬赏。在广义上，此类奖励也是由行政主体依据自由裁量权作出，应属裁定性奖励的范畴，但是与其他裁定性奖励相比，此类奖励又有其特殊性，在形式上类似于民法上的要约，因而也有人认为由此形成的法律关系应属行政合同的范畴，但是笔者以为，此类行为实质上仍是运用的行政鼓励机制，与