公共政策执行的制约因素分析公共管理专业.docx

目 录 摘要 3 关键词 3 一、公共政策执行现状及影响因素 4 （一）公共政策执行现状 4 （二）影响公共政策有效执行的诸多因素 4 二、公共政策执行中存在的问题 5 （一）执行体制中的问题 5 2.1.1政府管理机构臃肿 5 2.1.2执行人员的积极性不高 5 （二）执行过程中的问题 5 2.2.1执行手段不科学 5 2.2.2执行效率低 6 （三）执行评价中的问题 6 2.3.1评价标准模糊 6 2.3.2评价结果权威性不高 6 三、原因分析 6 （一）造成执行体制问题的原因 6 3.1.1执行主体单一化 6 3.1.2执行权过度束缚 7 （二）造成执行过程问题的原因 7 3.2.1执行人员思想僵化 7 3.2.2机械执行问题依然存在 7 3.2.3执行标准的偏差较大 7 3.2.4监控机构缺乏独立性 8 四、对策及建议 8 （一）完善政策体制 8 4.1.1扩大公共政策执行主体的范围 8 4.1.2转变政府职能 8 （二）塑造能动执行主体 8 4.2.1提高公共政策执行者的素质 9 4.2.2提高执行人员的能动性 9 （三）完善政策执行的监督机制 9 4.3.1强化政策执行责任 9 4.3.2保证监督机构的独立地位 9 五、总结 10 参考文献： 11 致谢。 11 公共政策执行的制约因素分析 摘要：公共政策执行研究是现在的一门热门研究科目，很多外国的学者对我国的公共执行现状进行了研究，虽然有些观点颇有偏颇，但是对我们研究仍有很强的参考价值。自改革开放以来，在公共政策执行领域，我国开始了新的发展，公共政策的执行力大大增强，但是同时也面临着诸多问题。本文将从公共政策执行的现状和影响因素及对策方面进行浅析。 关键词： 公共政策执行；执行主体；政府职能 一、公共政策执行现状及影响因素 （一）公共政策执行现状 所谓公共政策制定，指从发现问题到政策方案出台的一系列功能活动过程。理想的公共政策制定（公共决策）过程包含问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择等五个相互关联又相互区别的环节。 王丽忠、刘振宇：《中国公共政策制定的合理性路径探求》[J].韶关学院学报，2009(4)。 改革开放以来，我国的各项事业得到了飞速的发展，人民生活水平不断提高。这些成绩的背后和公共政策执行情况是分不开的，客观分析来看，公共政策执行大范围内还是得到了贯彻落实，但是不可否认执行力薄弱的问题依然比较突出，尤其是执行方式简单，执行走样，执行手段单一等诸多不到位的地方，这些问题的存在很大程度上影响了执行的效率，造成了社会资源和人力资源的浪费，损害了公共利益和社会利益。 （二）影响公共政策有效执行的诸多因素 公共政策的落实需要有效的执行，关系公共政策有效执行的因素包涵多种以下几种。一是公共政策自身存在着其制约因素。作为一种政策因素，政策的科学性是不是得到有效验证这一点非常重要，如果政策缺乏科学性就很难得到有效执行。政策的制定过程中非政府组织和公众对政策的参与度和关注度，对政策能否落实起了很大的作用。如果缺少了公众的参与，公众对政策抱着“事不关己高高挂起”的态度，部门抱着“上有政策，下有对策”的心理就很容易导致政策在执行过程中出现偏差。二是政策执行者的决策水平。政策执行者自身的决策水平很大程度上影响食欲政策的执行力度。很多部门决策者存在小团体主义的现象，往往更多的考虑单位的自身利益，忽略了群众的公共利益，对自身有利的就执行，没利的就变通，难执行的就拖延等待。上述种种问题都导致公共政策执行出现了严重问题，政策出台部门最终设想的目标无法达到。三是政策接收部门沟通不健全。在信息论中指出，信息被视为客观世界的第三大要素，就是说世界由物质、能量和信息组成，除了物质和能量处于第三位的就是信息。如果信息传递过程中出现断层，部门和部门之间沟通出现问题，政策的执行主体在执行政策中往往会通过道听途说来了解，很多决策者自身对政策一知半解，最终导致信息不能正确的传递，信息传递没有了正确的路径，政策执行就会出现严重的偏差。 在理论界国内外很多专家有很多观点，其中有代表性的观点之一是美国政治学家林德布洛姆的观点。为什么会出现公共政策变样的现象呢？美国政治学家林德布洛姆认为，造成这种情况的原因是：（1）公共政策的界定不够明确.；（2）选用标准相互冲突；（3）诱因失败（这些诱因有奖金，升迁，声望等，还有责任，被处罚者的贿赂，人情等）；（4）冲突的指令，如接受数个工作指令；（5）行政人员的、部门的能力有限；（6）行政资源不足。针对这些原因，他认为要纠正这些公共政策执行中的扭曲现象，就要：（1）行政执行人员更多地介入公共政策制定过程；（2）公共政策执行记录制度的确立；（3）动用行政决策；（4）确立责任制度对执行人员进行必要的约束。参阅孟庆瑞：《公共政策实施过程中的若干问题探析》[J] .理论与现代化，2005(4)。 这里边很多观点对指导我们认识政策执行过程有很好的借鉴意义。 二、公共政策执行中存在的问题 （一）执行体制中的问题 2.1.1政府管理机构臃肿 政策的执行机构和其他社会组织一样，都有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕是再无事可做也会寻求生存。当前，经过了一系列的改革，行政管理机构精简了很多。但是机构臃肿、人浮于事的现象却依然存在，由于人员安置问题等深层次的原因制约了机构的精简。要完全实现机构精简和人员精简依然困难重重，这在一定程度上导致了效率不高，在执行过程中对政策的执行存在应付现象。 2.1.2执行人员的积极性不高 政策在执行过程中人的因素也起了很大的作用，政策执行人员的素质是关键的一个方面。如果工作人员自身是德才兼备的，就拥有了好的人力方面的资源，能够较好的执行公共政策。但是由于机构设置自身存在一些缺陷，很多工作人员理论水平、职业道德都有待提高。决策执行者在政策执行的过程中，存在被动应付的问题，不愿执行，执行不到位等问题时有发生。 （二）执行过程中的问题 2.2.1执行手段不科学 政策能不能发挥其影响力关键在于政策执行到位不到位，在政策上传下达的过程中，执行者会用什么样的方式去执行，是广泛征求意见抓好落实，还是照本宣科走形式主义，紧紧是做样子走过场，满足于表面文章。目前在政策执行过程中存在的一个显著问题是执行的手段不科学。公共政策的执行手段包括：政治、经济、法律和思想诱导，但是由于客观和主观因素的共同作用，执行手段在协调性，灵活性、有序性、时效性等方面都有偏差，这些因素的存在直接影响了决策的执行力。 2.2.2执行效率低 效率是一个永恒的话题，任何政策离开了效率，无限蔓延的话就失去了价值。在政策的执行过程中，由于人员素质，机构设置等因素的影响，面对政策不能很好的上传下达，即使上传下达了面对政策执行过程中出现的种种困难，采取保守战略，固步自封，满足于现状，对于新政策新方向不愿意去想办法解决问题，习惯于用惯性思维解决问题，导致了政策及时出台了但是迟迟得不到实现。同时有的时候新政策触犯了一部分人的利益，为了不引起这部分人的反抗，采取当老好人的方式。有的时候习惯于做表面文章，只是简单做了动员或者发发文，缺乏具体的执行环节。 （三）执行评价中的问题 2.3.1评价标准模糊 在政策的执行过程中，由于政策本身存在一定的弹性，需要最终实现什么目标没有统一的标准。政策执行后，执行效果达到什么样的程度没有事后的评估标准。执行效果如何需要公共政策评估标准，完善的标准可以全面的分析政策执行效果和综合效益，是一种有效的手段和方式。但是目前我国的公共政策评估体系还不够健全，没有一条科学的评估机制，评估主体对评估本身存在消极不主动问题，评估方案中个人化、小集体化色彩严重。 2.3.2评价结果权威性不高 政策评估是将事实和价值有效整合的系统化分析模式。但是评估过程中由于政策目标不确定性，导致评估结果出现偏差。评估结果不能发挥出应有的作用。在政策执行后，有些没有达到预期效果，在这种情况下政策有关主体人员出于自身利益的需要，甚至抵制评估，政策评估系统的不完整性，评估者的经费有限等种种原因制约着评估的效果，最终导致评估的权威性不高。 三、原因分析 （一）造成执行体制问题的原因 3.1.1执行主体单一化 传统意义上来说，公共政策执行的主体主要是各级政府机关和政府机关所在的工作人员。对于非政府机关和公众而言，参与政策执行的机会非常少，但是随着社会的发现，政策执行所涉及的范围越来越广，单靠政府自身的主体地位难以满足社会的需要。在这种情况下，如何让公众和非政府机构参与到政策执行中值得进一步探讨。执政主体多元化是未来的一种必然，多方参与可以进一步的减少执政成本，提高各方的积极性，执政效率和结果也会得到提高。 3.1.2执行权过度束缚 由于执行权掌握在决策者手中，决策者在执行政策的过程中难免受自身影响，尤其是当前社会变革快，外界影响因素多，权力掌握者如果不能正确认识及处理好权力的关系容易出现问题。容易出现权力的过度集中，导致决策权由一部分人说了算，没有集思广益，束缚了执行的广度，影响了执行权的力度。在执行过程中，固有的体制和机制都决定了执行的方式和模式，没有更加灵活的执行机制，出现了机械执行的问题。 （二）造成执行过程问题的原因 3.2.1执行人员思想僵化 执行人员的政治素质和思想素质很大程度上影响了执行的力度。邓小平同志曾经说过，“一个党，一个国家，一个民族，如果一切从本本出发，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前进，它的生机就停止了，就要亡党亡国”。在政策执行过程中，执行人员满足于用老办法、老思维、老方式去解决问题，缺乏敢为人先的创新意识和不懂得或者不愿意用发展的观点去解决问题，不懂得用新观点、新方法去思考问题，习惯用惯性思维去执行政策，没有与时代精神相结合。 3.2.2机械执行问题依然存在 有学者指出：机械执行在我国主要是指有的地方政府和干部没有领会和理解中央政策和上级命令的要义、精髓，也没有与本单位、本部门、本地区、本行业的实际情况很好地结合，貌似执行，实质上干着破坏之事。目前在决策执行过程中依然很大程度上存在机械执行的问题，执行者怕出错，怕担责，照本宣科。没有结合当地的实际情况，导致政策没有发挥其良好的效力。 3.2.3执行标准的偏差较大 当前，在政策执行的过程中，由于很多地方对政策缺乏学习，没有认真的研究政策，往往会出现经验主义的错误，按照自己的经验执行。执行标准各地根据自己的情况选择性的执行，没有一个统一的标准，主观性比较强，没有从整个政策的大背景出发，出现了有选择执行，有偏差的执行，等待观望执行等状态，往往从小圈子出发，自身制定标准，没有统一的标准去执行。 3.2.4监控机构缺乏独立性 有效的公共政策监督体系决定了政策的执行效果，监督主体的方式、权能和效果在一定程度上可以起到很好的制约作用。虽然目前已经建立的多种监督体系，但由于监督机构没有相对的独立性，使得监督力度大打折扣。但是从目前的情况来看，监督机构和执行机构之间要么存在依附关系，要么受执行机构管理，多重的依附关系和制约关系导致监督机构没有独立的监督权。监督机构没有明确的监督责任出现了监督混乱的局面，而且监督人员与执行人员互相依赖，有些即使执行人员又是监督人员，监督效果不明显。 四、对策及建议 （一）完善政策体制 4.1.1扩大公共政策执行主体的范围 所谓政策执行，是指政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程。包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等功能环节。陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社，2002年。 目前我国政策执行的主体主要是政府各级组织或机构，非政府组织和社会大众在政策执行过程中基本上处于缺位的位置。执行主体的单一导致权力过度集中，政策执行人员出