2023年分税制财政体制问题调研报告.docx

分税制财政体制问题调研报告 编者按：本文主要从政府间财政收入划分体制的现状分析；当前政府间财政收入划分体制存在的主要问题；进一步完善政府间财政收入体制的根本思路与建议进行讲述。其中，主要包括：我国分税制财政体制改革的历史背景及根本评价、当前省以下政府间财政收入划分体制的实际运转、省以下政府间财政转移支付的实际运转、中央、省财力集中度较高，过分强调集中收入，忽略了事权的调整，制约了科学标准分税制财政体制的有效构建、地方财力留成偏低，难以保障地方社会经济协调开展、转移支付体系不健全，稳定、标准、科学的转移支付缺乏制度保障、财政收入征管关系有待进一步理顺，体系有待进一步完善、根本思路、具体建议等，具体材料请详见： 【内容提要】省以下财政收入体制是国家财政收入体制的重要组成局部，是中央对地方财政收入体制的贯彻和延伸。我国省以下财政收入体制的框架，出自1994年实行分税制改革的要求，但目前过渡色彩较浓，合理化程度和标准性都不高。从十二年来的运行情况看，现行体制在提高“两个比重〞，增强宏观调控能力，调动各级政府当家理财积极性等方面发挥了积极作用，但省以下政府间收入划分的现状各地不一，科学性、公平性、均等性和稳定性不高。财政运行中也出现了一些新情况、新问题，突出表现为在全国财政总收入高速增长的同时，基层财政困难加剧，农村义务教育、农村公共卫生体系、农村根底设施等建设滞后，维系基层机构正常运转和提供均等化公共效劳的内生机制日显体制性缺陷，重要机遇期和矛盾突现期，正确历史开展过程中的看待，适时完善财政分配体制，统筹经济社会和城乡协调开展已成为各方关注的焦点。 如何调整和改进省以下财政收入体制，科学合理划分政府间收入，建立健全地方财政可持续开展的良性运转机制，缓解基层财政困难，实现中央提出的“统筹城乡开展、统筹区域开展〞的目标，是当前贯彻落实科学开展观，构建和谐社会，加快公共财政体系建设亟待解决的问题。本课题在对政府间收入划分体制改革背景、运行现状及存在问题进行体制和现状分析后认为，近期是调整完善“分税制〞财政体制的有利时机，通过适度向地方分散财力，以缓解基层财政困难和调动地方合理开展经济、精简机构、增收节支的积极性。从中长期目标来看，按照构建公共财政体制的要求，需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改进和标准。 一、政府间财政收入划分体制的现状分析 （一）我国分税制财政体制改革的历史背景及根本评价 1、我国财政体制改革的历史沿革和阶段特征 标准政府间财政收支划分关系历来是财政体制改革的重要内容。改革开放以来，我国财政体制和收支划分主要经历了十屡次体制调整和变化，其根本取向都是沿着集权与分权关系判断与选择这条线来进行的。过度的集权影响地方政府的积极性，阻碍地方根本职能的发挥，而过度的分权又会导致中央政府宏观控制力下降，实现其必要职能能力的削弱。因此，寻求适当集权与分权的体制，是我国政府间财政收支划分关系变革和完善的主要动因与根本走向。 从建国以来我国财政体制的历史演变进程可以根本佐证这一趋势判断。建国初期至分税制财政体制实行之前，我国政府间财政关系的演变大体可以概括为三个阶段：第一阶段，建国初期统收统支体制（1950—1952年）阶段，政府间财政关系根本上实行的是高度集权的体制，财政收支高度集中于中央政府，适应了国民经济恢复时期的特殊历史背景的需要。第二阶段，统一领导、分级管理体制（1953—1978年），实行了“总额分成〞为主要特征的各类体制，其根本特点是在中央统一领导下的适当分权型体制。这类体制是在中央集权的前提下，调动地方政府管理经济，组织财政收入，安排财政支出的积极性。第三阶段，划分收支、分级包干体制（1980—1993年），在经济体制实行重大改革的背景下，对地方政府和国营企业的放权让利是改革的主要基调。适应这种改革要求，政府间财政体制逐步走向分权性体制。以“分灶吃饭〞为典型的分权体制，使得地方政府的财力不断增长，中央财政的财力在全部财政收入中的比重逐年下降，中央财政对各地区的财政调节能力明显减弱。 以上三个阶段的财政体制，根本适应了当时的经济体制和国家的政治形势，推动了当时的经济社会的开展，在当时背景下是客观现实的选择。从历史开展阶段的特征变化来看，大致是沿着从集权向分权这条主线推进的，特别是第三阶段的划分收支、分级包干体制，走向分权的步伐更大，在充分调动地方当家理财积极性的同时，中央财政收入在全国财政收入中的比重相应下降，削弱了中央财政的宏观调控能力：一是弱化了中央政府在预算管理体制中的主导地位，影响了中央财政的控制力；二是强化了地区经济开展的不平衡；三是包干制阻碍了流动性，影响了资源配置效率；四是模糊了各级政府的职责，不利于税收制度的优化。有鉴于此，财政包干制已不适应当时经济开展的要求。 2、分税制财政体制的试点及全面推行 1994年开始实行的分税制财政管理体制是我国改革开放以来政府间财政关系改革力度最大，影响最为深远的一次制度创新。其改革初衷是要建立与国际上市场经济国家通行做法的中央（或联邦）政府控制下的各级政府适当分权的财政关系。与“分灶吃饭〞的包干体制相比，分税制财政体制是向适当集权的方向改进，核心是进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力。根本内容包括：按照中央与地方政府的事权，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原那么，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央和地方两套税收征管机构；科学核定地方收支数额，逐步实行比较标准的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立健全分级预算制度，硬化各级预算约束。 在认真总结分税制财政体制改革成功经验的根底上，为进一步增强政府宏观调控能力，2022年中央又实行了所得税分享改革，各省也相应出台了调整和完善省以下财政体制的改革措施。这次所得税分享改革是对分税制财政体制的深化和完善，除少数特殊行业和企业外，打破了原按隶属关系划分所得税收入的方法，所得税分享范围和比例全国统一，进一步增加了中央财政收入的集中程度。 3、分税制财政体制改革取得的主要成效及存在的缺陷 经过十几年的运行，我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了明显成效。主要表现在以下几个方面： 一是按照市场经济的要求，标准了国家与企业、个人的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施，结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济开展的模式，逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。1978年至1994年，我国财政收入占gdp的比重，从31.2％下降到11.2％，财政职能作用不断消弱，各级财政都不同程度地出现了明显的或者隐形的赤字，财政困难已影响到改革、开展和稳定的大局。分税制和所得税分享改革后，从1994年至2022年我国财政收入增加了2.14倍，年均增长17.8％，财政收入占gdp的比重由11.2％提高到17.1％。 二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制，调动了中央和地方两个积极性。从1994年到2022年，中央财政收入从2906亿元增加到8583亿元，增加了1.95倍，地方财政收入从2312亿元增加到7803亿元，增加了2.37倍。同时，中央财政收入占全国财政收入的比重，也从1994年以前的最高38％左右提高到近年来的50％左右，增强了中央财政的宏观调控能力。 三是政府转移支付力度不断加大。1994年中央对地方的转移支付为2386亿元，到2022年中央对地方的转移支付到达7362亿元，增加了2.2023倍。从转移支付结构来看，逐渐增加了对困难地区的转移支付补助。因此，根本上维持了地方的既得利益。 总体上看，1994年推行的分税制财政体制改革，主要是采取渐进式改革方式，初步构建了政府间财政关系的根本框架，但在许多关键之处仍留下了诸多“先天缺乏〞。 一是照顾既得利益，在某种程度上使改革流于形式。以1993年为基数的两税增量改革之路，日后几乎所有财税改革、政府间财政关系调整都纷纷效仿，过多增量改革路径的选择，回避了改革的诸多关键环节和主要矛盾，致使局部改革流于某种简单形式上的转换，使改革成效大打折扣。 二是政府间事权财权划分不清，成为日后深化改革的羁绊。1994年分税制财政改革，在政府间事权划分上，存在着“内外不清〞、“上下不明〞、“你中有我，我中有你〞的弊端，虽为分税制财政体制改革，但实际操作上仍保存和延续了“基数+增长+分成〞的传统做法。时至今日，制度安排和体制设计上的“先天缺乏〞，一直制约着科学标准分税制财政体制的有效构建。 三是以集中中央政府财权为出发点的改革，很大程度上重新步入了“集权〞与“分权〞的怪圈。分税制财政体制改革的根本出发点，就是要提高中央政府的财权集中度，削弱诸侯经济实力，采取一种“倒轧账〞方式，确定中央与地方的财力规模比例，在零和博弈状态下，中央政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财力。这种自上而下的改革，由于过分强调收入而忽略事权的及时调整，不知不觉中步入“集权〞与“分权〞的怪圈。 （二）当前省以下政府间财政收入划分体制的实际运转 1、省对市财政收入划分体制的实际运转 1994年，中央开始实施分税制财政体制，随后，XX省对地、市、州也实行了分税制的收入划分体制，将市、州财政收入划分为中央固定收入、省级固定收入、地市州固定收入、省与地市州共享收入。2022年，省政府根据中央实施所得税分享改革的精神，再次对财政收入划分体制进行了调整和完善，该体制运行至今。 案例1：省对x市财政收入划分体制： 2022年，省对x市财政体制作了相应调整。主要内容，一是实行企业税收属地征管。从2022年起，将中央下划的一般企业所得税和省级企业所得税、个人所得税、增值税25％局部、营业税、7种小税（包括城市维护建设税、城镇土地使用税、印花税、资源税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税和教育费附加）全部下放到市，实行属地征管，从而解决了以往多头征税问题，理顺了税收征管体制。 二是扩大税收分享范围。在中央对地方企业所得税、个人所得税实行增量分享的根底上，省里除对市的企业所得税、个人所得税分享外，还将增值税25％局部和营业税纳入分享范围。与中央的分享改革一样，省调整体制实质是增量分享，即以2022年为基期年，统一实行省与市分享增量。其具体分享比例是：①企业所得税和个人所得税2022年地方50％局部省分享20％、市分享30％，2022年地方40％局部省分享15％、市分享25％，2022年至今省、市分享比例与2022年相同；②增值税25％局部省分享8％、市分享17％;③营业税省分享30％、市分享70％;④7种小税以2022年实际入库数为基数实行定额上解省，未实行增量分享。 三是改变所得税基数核定方法。省对省级、市的个人所得税、增值税、营业税，都以2022年实际完成数为基数;对企业所得税，省级以2022年实际完成数为基数，市以2022年实际完成数乘以2022年1-9月增幅或者1999年、2022年两年平均增幅为基数。如果以后年度市的“四税〞收入达不到核定的基数，省相应扣减对市的基数返还或调增市的基数上解。 从2022年省对x市财政体制调整以来的运转情况看，这次体制调整实质上是保存量、分增量，但形式上是对“四税〞全额分级入库，资金上平时给予调度，这对地方财政收入的统计口径和可用财力都带来了较大的影响。从财力上讲，2022—2023年三年间，省净集中x市增量资金累计23亿余元，平均每年7亿元。从开展趋势看，中央和省集中度呈逐年上升趋势，地方财政收入占比逐年下降。 2、省对县财政收入划分体制的实际运转 2022年以