2023年农村养老保障政策演进分析.docx

农村养老保障政策演进分析 。间断-均衡理论是继渐进主义之后分析政策过程的一个重要理论。基于该理论分析了新中国成立以来农村养老保障政策的演进，发现农村养老保障政策存在三次间断期和四次均衡期；无论是方案经济时期的一元决策体系还是当前的多元决策体系都存在政策的间断与均衡；历次养老保障政策间断中党中央和国务院是主要推动力，注意力分配和政策图景在政策变迁中发挥重要作用；而政策的均衡期尤其在改革开放后，政策处于部门的垄断状态，以维持其平稳开展。间断与均衡是农村养老保障政策演变的突出特点，政策变迁的动力主要来源于政党推动，但是，间断-均衡理论也存在与中国国情不相适应的地方，所以该理论的运用需要与中国国情相结合，不能生搬硬套。 关键词：农村养老保障；间断-均衡理论；政策演变；适应性；政党推动 一、引言 农村养老保障是我国长期城乡二元分割下的产物，也是我国社会保障中较为脆弱的局部。我国的农村养老保障政策从建国到现今走过了70年的历程，农村养老保障政策在不断地变迁和完善，政策的演变并不是无序的，而是有其自身规律的。回忆农村养老保障政策70年的开展历程，是丰富中国特色社会保障体系的重要组成局部，也是指引未来社会保障政策开展的重要经验积累。当前关于农村养老保障政策的研究视角呈现多元化的趋势，如许亚敏从制度经济学的角度对农村养老保障事业的历程和现状进行思考，指出农村养老保障制度处于非均衡的状态，并提出相关的建议。[1]黄俊辉和李放利用情境认知理论审视新中国成立以来农村养老保障政策，得出政府认知的变化是由情境切换引起的，而且使农村养老保障呈现“格式塔〞转换。[2]李素利和白延涛基于养老保障政策在我国实行的独特性，从农村居民的视角构建了政策不确定性调节影响政府农村养老保障效劳能力与养老保障效劳质量之间关系的模型。[3]然而，已有文献从政策过程视角研究农村养老保障政策变迁的较为稀缺，本文试图利用间断-均衡框架对新中国成立以来的农村养老保障政策进行分析，并依据中国的具体情境对间断-均衡框架进行适当的修正，以增强理论对中国实践的适用性。 二、分析框架：间断-均衡理论 间断-均衡理论（punctuatedequilibriumtheory，简称“pet〞）由美国学者frankr.baumgartner和bryand.jones在1993年提出，并在后期不断改进和完善。该理论的提出有其特定的背景，政策科学的提出者拉斯韦尔构建了“概念图系〞，引导政策过程研究的分阶段化[4]，随后政策过程研究一直是公共政策研究的焦点。baumgartner和jones在有限理性和渐进主义的根底上，认为政策的演变不仅仅是渐进式的小修小补，同时也存在政策的快速变迁。第一代政策过程模型主要在20世纪五六十年代开展起来的，决策被认为是渐进的，子系统似乎是永恒的，政治秩序是稳定的。渐进主义的代表人物林德布洛姆将政策过程视为部门间相互调整的过程；另一位渐进认同者韦达夫斯基将渐进理解为通过参与者之间制度的探索性规那么。虽然渐进主义支持者们以有限理性为中心模式，继续把大局部工作纳入公共政策过程，而baumgartner和jones认为“即使他们的故事大局部都是正确的，但他们似乎缺乏以作为政策变化的描述者，他们错过的局部让我们觉得太重要了，简直无法无视〞[5]。其实在此之前，baumgartner和jones就指出公共政策的快速变化经常发生，但是多元主义下的诸多理论仅仅强调政策的渐进，且对渐进的过分强调会导致人们把多元主义视为天生保守的。然而，从历史的视角来看，很容易得到很多政策是经历了长期的稳定和短期的急剧反转。[6]因此，baumgartner和jones认为他们提出的间断-均衡理论源于对强调稳定性、规那么、渐进式调整和“僵局〞的政策过程模型的不满，而且政策变化通常是“脱节的〞和“偶发的〞，并不总是可预测的。[5]间断和均衡只是政策变迁过程中呈现的两种形式，baumgartner和jones所提出的间断-均衡理论，一方面为了解释一些重要的政策处于长期的稳定状态，而且享有特权的精英群体在这些政策领域占有主导权；另一方面也为了解释一些显然根深蒂固的经济利益既得者在政治斗争中处于失利状态，并且伴随着一些政策的快速变迁。[7]显然，政策缘何处于均衡或间断状态是baumgartner和jones要阐述的重点。为进一步认知间断-均衡理论，需要对理论中的几组重要概念进行解释。 （一）政策图景和政策场域。政策图景是间断-均衡理论中一个重要概念，在早期的文献中，baumgartner和jones将政策图景解释为“关于某一政策的信仰和价值观〞[6]。而后续的文献中，政策图景那么以一种简单易懂的话语被描述出来，政策图景是指如何被理解和被讨论的，[7]并将政策图景进一步的细化为两局部，是实证信息和情感诉求的混合物，任何政策图景都包括经验的和评估的，而且评估的局部被称为“语气〞。[7]政策图景并不是单一的，而是多样的，政策图景存在正面和反面之分。正面的政策图景有利于政策的稳定，而负面的政策图景容易引致政策变迁。政策图景是政策变迁的一个重要影响因素，通常情况下会被政治竞争者所利用，baumgartner和jones利用了机构竞技场一词，认为在这一竞技场中各个机构的利益不一致，会出现不同的政策图景，竞争者试图通过控制政策图景以改变现有的政策。政策场域主要是指政治制度，[6]也就是一些组织或群体在政策制定中拥有决定权，既可以是垄断的，也可以是共享的。[7]单一的问题有可能被许多组织共同裁决，也可以被某一个组织来主导。而且政策场域也不是单一的，像政策图景一样具有多面性。政策场域的变化也会引起政策的变迁，尤其是从子系统政治转换到宏观政治层面，会加速政策间断的到来。 （二）宏观政治和子系统政治。宏观政治和子系统政治的分类主要来源于学者redford，在其著作行政国家中的民主中将美国多元化的政治系统区分为子系统政治和宏观政治。所谓的宏观政治主要是指国会、总统和政党等政治制度；子系统政治是由不同利益主导而成的决策系统，即专门政策范畴的次级系统。[8]在间断-均衡理论框架下，baumgartner和jones将宏观政治视为一种间断政治，是由总统和国会等高层次、强统合能力且对宏观性的政策变化起着主导作用的政治要素组成，其中包含了政策大规模变迁、政策过程出现的重大间断等要素，呈现一个正向反响的过程。而子系统政治是一种平衡政治，由相对分散的单一利益团体主导，但不排除子系统存在多个利益相互竞争的可能性，它在总体上保持稳定性和渐进性，并不会对政策过程产生大的扰动。[9]另外，宏观政治和子系统政治处理问题的方式存在差异，宏观政治处理问题一般是串行的，而子系统政治处理问题可以是并行的。由于子系统政治可以是多元的，能够同时处理诸多问题；而宏观政治的注意力是有限的，一次只能注意到一个重要问题。如果一个政策进入了宏观政治的串行处理过程中，那么该政策便处于转变问题界定，并受到媒体和更多公众高度注视的环境之中，这就预示着政策变迁将会出现。一旦问题被提到议程上来，宏观政治就会加以处理，并争相努力解决新的热点问题；而且重大的政策变迁往往会伴随着一个或多个子系统被破坏的结果。 （三）正反响和负反响。在政策间断和均衡中有两个反响机制，一个是正反响，一个是负反响。反响机制本身就是一个循环的过程，pétereacute;rdi认为反响机制从根本上影响系统的动态行为。粗略地说，负反响减少了错误或偏离目标状态，因此具有稳定效应；而增加与初始状态偏差的正反响那么具有不稳定效应。[2023]正反响往往会使政策议程进入宏观政治层面，导致政策的变迁；而负反响往往与子系统政治关联，会使政策处于稳定或均衡的状态。[11]一般情况下，子系统政治会反对政策的巨大变迁而维护政策的稳定，试图对政策进行垄断，形成负反响机制，与之匹配的政策图景往往是正面的。政策垄断有两个重要的特征，一是政策制定的组织结构是限定的，而且这一结构限制其他人员进入决策过程中来；二是与政策过程相关的强有力的支持设想，这些支持性的政策设想一般与那些可以直接和简单地通过图景和修辞而被理解的核心政策价值相关。[7]而一旦政策图景发生变化，政策垄断将会崩溃，正反响机制就会发生作用，政策极易进入宏观政治层面，进而引发政策的变迁。 （四）个体决策和组织决策。间断-均衡理论中包含个体层面的决策和组织层面的决策。决策过程中，在问题的选择上，个体层面主要是注意力如何分配的问题，而组织层面上表达为议程的设置。对于问题的属性，个体层面主要是问题的描述，而组织层面是对问题如何界定，问题的界定是间断-均衡理论的一个重要根底。在解决问题的方案选取上，个人层面主要是给出更多的可替代方案，而组织层面那么是对现有的方案进行辩论和讨论（如图1）。 三、政策变迁：新中国成立以来的农村养老保障政策 下面结合间断-均衡理论框架对农村养老保障政策进行分析，在此需要说明的是，由于间断-均衡理论与中国的具体情境并不是完全符合的，这一点在国内的一些研究中也有所涉及，如文宏依据对兰州出租车政策研究，对间断-均衡理论的政策场域进行了中国情境下的修正。[17]刘开君尝试从适用条件、理论假设、变迁过程和根本原因等维度对间断-均衡分析框架予以修正，将修正后分析框架的适用条件扩大为稳定的政治制度结构。[18]李金龙等在决策机制层面和决策的影响要素层面对间断-均衡理论进行了修正。[19]本文对于农村养老保障政策的研究也需要对理论的局部内容进行修正，这个将在后文进行论述，但是理论的大体框架对于本研究对象还是适用的。 （一）1949年-1953年。土地政策保障农村养老的均衡期该时期的农村养老主要依靠的是土地，也就是土地养老，政府出台一系列的政策法规来保障农民的土地所有权。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了中国人民政治协商会议共同纲领，其中规定“必须保护农民已得土地的所有权〞、“实现耕者有其田〞。1950年6月中央人民政府委员会第八次会议通过了土地改革法，提出“实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力。〞土地改革实现了农民“耕者有其田〞，也因此明确了农村养老保障以土地保障为主。这次土地改革真正使土地所有权与使用权都到了农民手中，从而极大地调动了农民的生产积极性。土地改革从1950年开始，1952年底根本完成，大局部贫雇农上升为中农，中农的比例由过去的20%上升到80%，贫雇农由过去的70%降为2023%左右。[20]据统计，1949—1952年农业人口平均粮食产量从22023公斤增加到288公斤，农民留用的粮食增长了26.4%。[21]农民的生产积极性得以提高，1951年，中国共产党中央委员会通过了关于农业生产互助合作的决议的草案，指出农民在土地改革中表现除了较高的生产积极性。当时中央政府的注意力集中在保护农民所获得的土地所有权，这时期属于土地养老的均衡期。 （二）1954-1956年。农业生产合作化下的间断期随着三大改造的推进，农村进行了农业合作化运动，这一时期主要是将农民养老所依托的生产资料逐渐收归为集体所有，由于政府的注意力发生了转移，这就对农民的养老产生了影响。1953年12月，中共中央通过了关于开展农业生产合作社的决议，指出“逐步实行农业的社会主义改造〞。于是，农村开始走上了合作化的道路。到了1954年，以土地入股、统一经营为特点的初级农业生产合作社得以迅速开展。1955年，农业合作化运动到达高潮，到秋收分配时，有农业生产合作社634000多个，入社农民1692万户。[20]在初级农业生产合作社阶段，土地仍然是归农民所有。但是到了高级农业生产合作社阶段，所有的土地都归为集体所有。1955年，全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过农业生产合作社示范章程草案，指出“农业生产合作社统一地使用社员的土地等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化。〞1956年6月，第一届全国人民代