2023年关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告.docx

2023年关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告 这次赴欧考察，德国、瑞典、法国的有关专家学者给我们介绍了从中心到地方，到基层大量关于立法、行政、司法等方面的信息。在听取介绍和实地考察过程中，由于国内所从事工作的缘由，我们对上述三个国家基层治理体制格外关注。它们规模各异的市镇建制，形式多样的市镇自治组织体制，较为明确的权力职责，有保障的经费来源，以及令人瞩目的进展新动向，都给我们留下了深刻印象。 一、规模各异的市镇建制。 犹如欧美其它兴旺国家一样，德国、瑞典、法国在中心〔联邦〕级、省〔大区、州〕级的各种权力配置及其运行已格外老道，并为世人所知。值得留意的是，上述三国在中心〔联邦〕、省〔州〕层面保持一套完善而又相互制衡的公共权力体系的同时，在基层还保持了规模多样的建制市镇。 德国是一个联邦制国家。国家政权分为三级：联邦级、州级〔个〕和地方级〔多个〕。在德国，万居民的巴伐利亚〔〕州有个市镇，万居民的布莱登伯格州〔〕有个市镇，万居民的汉森州〔〕有个市镇，万居民的撒克斯尼亚州〔〕有个市镇，万居民的莱登撒克逊〔〕州有个市镇，而万居民的柏林〔〕本身也是一个市镇。在我们到访的北莱茵－威斯特法伦州共有个市镇，其规模也是各异，其中有个人口超过万人，最大的是科伦市，人口达万，小的市镇人口只有几千。 瑞典既是一个君主立宪的国家，也是一个单一制的地方分权型的国家。国家政权分为三级：中心级、省级〔个〕、市镇级〔，个〕。在瑞典，全国总人口只有近万，但市镇建制却有个，平均每个市镇有居民人，大的像首都斯德哥尔摩人口达人，小的市镇只有人。历史上瑞典的市镇更多，从年地方自治改革后，市镇不断合并，到年市镇数量已由早期的多个削减至个，到年再削减至个，今日全国市镇数量稳定在个。 法国是一个单一制的中心集权型国家。国家政权分为：中心级、大区级〔个〕、省级〔多个〕、城市〔市镇〕联合体级、市镇级〔多个〕。在法国，市镇建制早在年就正式确立了。目前市镇数量已达多个，据说比原欧盟国市镇数量的总和还要多。有万个市镇的人口缺乏千。由于很多市镇人口太少，原创：法国中心政府曾在世纪年月通过一项法案，允许市镇之间进行合并〔但不是强制〕，但推行的结果，大约只有市镇之间情愿相互合并，更多的市镇不情愿合并。 二、市镇自治的组织体制 三个国家的市镇均实行自治体制，但由于历史等多方面的缘由，在体现和实现自治的组织建设上，三个国家之间甚至一国内部又有不少差异。 在德国，乡镇是德国最基层的地方自治单位。它不是州政府的下属行政单位，而是组成县的自治团体。德国根本法规定，在州、县〔市〕和乡〔镇〕中必需设立经普遍、直接、自由、公正和隐秘选举产生的机构代表人民。这种代表机构在乡〔镇〕一级可由乡〔镇〕民大会代替之。由于多种缘由，德国各州的乡镇自治体制有所不同。从组织建设的角度来看，大体上有四种类型的乡镇自治组织体制：一是北部德国的乡镇议会体制。这种体制的主要特征是：选民直接选举乡镇议会；乡镇议会选举议会的各个工作委员会，选举乡镇长，选举或任命乡镇总监；乡镇长只是议会主席和乡镇礼仪上的代表。乡镇总监是行政首长，具体行政事务由乡镇总监负责。这种组织体制类似于欧美很多国家的市镇经理制。二是德国南部的乡镇议会体制。这种体制的主要特征是：乡镇议会和乡镇长都是由选民直接选举产生；乡镇议会选举议会的各个工作委员会，把握一些乡镇事务；选民选出的乡镇长是乡镇议会的当然主席，同时又是行政机构的首脑。乡镇长领导乡镇议会，乡镇议会通过确实定由以乡镇长为首脑的行政机构负责执行。三是莱茵河流域的乡镇长制。这种体制的主要特征是：选民直接选举乡镇议会；乡镇议会选举议会的各个工作委员会，选举乡镇长；乡镇长既是乡镇议会的主席，又是乡镇行政的首脑，既领导乡镇议会，又领导乡镇行政机构。四是市自治机关体制。这种体制的主要体制是：选民选举乡镇议会；由议会选举议会的各个工作委员会，选举乡镇长并监督行政工作；乡镇长只是乡镇行政事务的首脑，并不是乡镇议会的领导人，只负责乡镇行政事务，不领导和主持乡镇议会。至于基层自治体的日常运作，由于德国是一个联邦制国家，全国没有统一规定，据我们访问的北莱因－威斯特法伦州内政部的介绍，该州是每年选举一次市镇议会的议员，各市镇议会议员的规模在－人之间〔除波恩市名外〕，市镇议会一般每月开会一次，或每年至少召开次会议。市镇议会的预备工作绝大多数要由市镇长负责，市镇长还有几个助理，大城市的市长还有－个副市长。市镇议员绝大多数都是荣誉性的，工作很累、很辛苦，所以，他们现在争辩像波恩这样的大城市，市议会的议员能否实行专职。 在法国，市镇是最基层的自治体，它由市镇议会和市镇政府组成。市镇议会任期年，由选民普选产生，议员人数依据居民人数而定，由名〔居民少于人〕至名〔居民到达或超过万〕不等〔但三个城市例外：巴黎名，马赛名，里昂名〕。市镇议会每年至少进行次例会，应共和国专员、市镇长或三分之一市镇议员的恳求，可以召开临时会议。市镇长由市镇议会选举产生，是市镇的行政首长，但一旦选出市镇长又不对议会负责，在其任职期间市镇议会无权罢免。依据规模大小，市镇可以设置市镇助理，负责市镇长交办的事务。市镇助理由市镇长提名，议会通过，任职期间如不称职，市镇长有权向市镇议会提出将其罢免。市镇长、市镇长助理与议会市镇议会议员任期相同。市镇长具有双重身份：既是中心在地方的代表，又代表基层市镇议会执行机关。市镇长主要受中心政府和共和国专员的监督，总统有权将其罢免，中心政府内政部有权停止其职务个月，设在大区和省的共和国专员拥有停止其职务个月的权力。 与德国、法国比拟而言，瑞典市镇自治的组织类型要简洁些。全国个市镇政权根本上都实行的是议会－行政合一的组织体制。全国每一个市镇都有一个由－名议员组成的议会，选民每四年选举一次市镇议会。我们访问了人口知名，在瑞典号称第四大城市的乌浦索拉市〔〕，该市议会领导人说，市议会是乌浦索拉的最高决策机构，其名议员是由选举方式选出，与国会、省议会选举同时进行。现在名议员分别来自社会、现代党、左派党、自由党、绿党、基督教和中心党。由人组成的乌浦索拉市市政委员会，就是乌浦索拉市的政府。它负责全市的进展、财经和管理工作。市议会内设了个特地委员会，并在市政委员会下面也设定了个办公室，以便与议会特地委员会相对应。这个委员会〔办公室〕分别是：青少年、教育与就业、区街效劳委员会〔办公室〕；进展与规划委员会〔办公室〕；房地产委员会〔办公室〕；消遣与生命委员会〔办公室〕；街道和交通委员会〔办公室〕；文化事务委员会〔办公室〕；环保与健康、证照许可委员会〔办公室〕；成年人残疾事务委员会〔办公室〕；救助效劳委员会〔办公室〕；老龄市民委员会〔办公室〕；卫生委员会〔办公室〕；治安委员会〔办公室〕；乌浦索拉市直接效劳委员会〔办公室〕；乌浦索拉市关心与教育委员会〔办公室〕。瑞典的市镇议会每年至少召开次会议。所提出的动议将首先由各特地委员会进行争辩，然后再提交市政委员会争辩，然后再交市镇议会进行表决，市镇行政管理部门或公司的工作人员执行议会通过的政治决议。市镇议会开会时对公众和新闻媒体开放。 据有关专家介绍，德国、瑞典、法国基层自治的组织体制在欧洲是很有代表性的。奥地利、瑞士、荷兰、比利时、甚至匈牙利、俄罗斯都有与德国相像的组织制度；北欧很多国家像挪威、芬兰、丹麦的基层自治组织与瑞典的状况大体相像；法国的经验和做法对意大利、西班牙、葡萄牙等南欧国家以及法国在亚非前殖民地都有很大影响。 三、市镇的主要职责 与我国乡镇等基层政权组织不仅要负责管理本行政区域经济、教育、科学、文化、卫生、体育和城乡建设事业，而且还要负责本行政区域的财政、民政、公安、民族事务、司法行政、规划生育等行政工作有所不同，德国、瑞典、法国三个国家市镇的职能比拟单纯，自治的权限主要体现在地方性的社会管理和公共效劳领域。 在德国，虽然联邦根本法第条特地规定：“必需保证各乡在法律范围内拥有独立负责地处理地方性事务的权限。〞但由于联邦根本法只规定了地方自治的原那么，没有具体的规定，具体的规定只能依靠于各州的宪法和有关法律作出了。这样制度支配的结果是，一方面，各州的法律规定为市镇行使自治职权，供给了一个具体的依据，同时，又由于各州立法不同，从而也使市镇实际享有的自治权力有所不同。在我们访问的北莱茵－威斯特法伦州，该州法律规定市镇政府主要在一些公共事务管理领域担当职责，进行活动，像中、学校的学校管理、幼儿园、废水收集、青少年关心、男女公正、住房补贴等。 在瑞典，由于省政府的权力主要体现在供给医疗和牙医效劳上，因此，大量的社会管理、公共效劳工作就落到了市镇政府的头上。据了解，全国一多半的公务人员是在市镇工作，而市镇这个层次也担当了大局部的社会事务。据介绍，瑞典的市镇政府普遍担当以下事务：学前教育、学校教育、中学教育、老龄人的照料、残疾人的照料、社会效劳，另外还担负市镇规划、房屋建筑、市镇道路与公园管理、救援效劳、垃圾和废弃物的收集与处理、水的供给及污水处理、体育与消遣、图书馆与文化设施的建设、管理。 年月，法国?权力下放法案?实施后，中心政府调整了对地方的领导体制，并依据该方案规定了各级地方政府的职权。其中，市镇议会的职权是：选举市长和市长助理；争辩和表决市镇预算并监督执行；确定市镇公共工程及实施方式；建立公益公共设施；管理市镇公共机构；批准市镇长签订的合同；争辩和征收不动产，接受遗产；制定市镇公务员章程；负责社会福利和公共救援。目前，市镇的预算已在法国大区、省、市镇等地方行政总开支中占去了三分之二，而市镇工作人员，那么占地方行政公职的。月日，我们特地赴位于奥尔良市西南公里的圣希莱－圣美满镇〔〕考察。该镇供给的材料对我们理解法国市镇的职权很有关心，现将有关资料摘抄如下：圣希莱－圣美满镇有人口人，镇议会知名议员，镇政府知名镇长、名副镇长，共知名工作人员。他们从事的公务是：人是政府的秘书长；人主管财务；人负责财务执行；人负责学校、社会上的庆典工作；人负责户籍、城市规划、选举、镇长秘书处以及接待事务；人负责田园守护；人在技术部工作〔负责道路、绿地、建筑〕；人在学校食堂工作，负责每天预备份餐食；人在幼儿园工作；人在托儿所在半工。 镇政府既代表国家对公民办理某些行政手续〔如户籍、选举、普查等〕，又自主行使地方职权。镇长提示我们说，在镇政府的地方职权中有两项尤为重要：一是城镇规划，政府通过规划来实现领土整治，维持农业经营，疼惜自然景观，把握城镇进展；二是供给涉及居民日常生活的公共效劳，如饮用水、市镇警察、幼儿园、学校校等。此外，镇政府还依据自身的力量状况，在社会救济、支持经济进展、进展体育文化、支持社团等方面发挥补充作用。 必需指出的是，不管是联邦制的德国，还是单一的瑞典和法国都它们都强调：市镇行使自治权力必需接受上级政府的监督。在德国，市镇在地方事务领域行使职权时，必需遵守欧盟法律、联邦法律和州法律，接受州政府的监督。否那么，州政府就会到法院控告市镇政府。对于州政府托付或转移动事务，市镇政府不得拒绝，但市镇政府如认为州政府侵害了市镇政府的权力，可以依法到宪法法院控告，以寻求公正。在法国，中心政府更是通过行政监督、财政监督和技术监督等三条途径，对市镇政府进行监督。依据介绍，法国每年都有“不听话〞的市镇议会被中心政府或中心政府的代表解散的消息在报纸上公布。 四、保障市镇自治的经费来源 要自治，履行职责的经费从那里来？有关专家不断地告知我们，市镇政府当年要做的每一项事情都有经费保障，每个市镇都有经当地议会审议通过的预算。 在德国，市镇财政收入的来源有以下几条途径：一是联邦财政补贴。每年联邦政府向州政府支配一批资金，州政府再将其中的一局部给市镇政府；二是市镇政府与州政府共享税收。各市镇共享的数量因纳税人的多少而不同，总体上，纳税人交纳到州政府各种税款的要回到纳税人所在的市