2023年信息与政策及其制度分析――在国家国土资源部政务信息班的讲演.docx

信息与政策及其制度分析――在国家国土资源部政务信息班的讲演 在信息时代，人类生活的各个方面都与信息密切相关。从某个意义上来说，我们所生活的世界，除了局部还是看得见、摸得着的物理世界之外，大局部世界已经成为信息的世界了。我们生活在某个地方，有蓝天白云、高山流水，我的心在跳动，我的声音能够被其他人听到，我没有工作证，也没有身份证，人们喊我的小名，一听我的声音就知道我是谁，也知道我的偏好和习性，具有什么才能，我也可以感觉到自己物理地存在于一个物理的世界当中。在这样的传统社会中，我的存在可能仅此而已。但是在现代高度兴旺的信息社会里，每一个人的存在和生活，实际上都是一个实在的信息世界之中：大多数人用我的名字来认识我，我是毛寿龙，有身份证，有工作证，各种各样的学位证书，工作证，护照，有许多专著和论文说明我是研究公共政策与政府治道问题的，是一个学者；我周围的绝大多数人我都是不认识的，我不认识他们的脸、声音和身形，更不了解他们的各种各样的证件，而我所认识的人，我却很少见到他们，经常通过 、电子邮件，才能知道他们还存在。我通过大量的书籍，通过网络，通过调查，可以了解整个世界发生了什么事情，尽管我没有亲眼看到，亲耳听到。属于自己的天地，往往用锁和防盗门、电子密码以及相关的法律才得以存在。这就是信息时代的我，也是信息时代的我以及每一个人所生活于其中的世界。在这个世界里，信息问题开始成为人们的热门话题，人们也逐渐习惯于从信息的角度，来看待周围的世界。随着信息技术的高速开展，信息传播速度越来越快。因特网成为信息问题的最为热门的话题。1999年是中国政府上网年，有关电子政府的话题成为媒体操作的对象。但是，信息是什么呢。它是不是就是计算机化或者电子化呢。信息与政府公共政策的关系如何。 无疑，信息在公共政策中的地位是毋庸质疑的，但是信息决不是信息高速公路，或者计算机。信息的含义要广泛得多，它的问题也决不仅仅在电子化方面。电子化使得传统社会以更快的速度走向信息社会，但它本身只是信息社会的一个技术根底。本文将抛开目前流行的热门话题，重新审视信息的根本含义、信息的特征及其与公共政策分析与实践之间的关系、投资于信息的原那么、政策实践信息的特征、政策过程中的信息不对称以及信息不对称与政策博弈格局等问题。 一、信息、知识与公共政策 信息，就是音信，消息，从客观方面来说，它是客观的状况；但是从人的角度来说，它是我们有关某种客观状况的认识，这种认识一旦为人所拥有，就成为人所拥有的知识。因为这一缘故，人们实际上把信息、知识是一回事，或者认为知识既包括有关人们较为高级的认识，即技术的知识，以及有关属性的知识，即通常所说的信息问题。1998/1999年世界银行世界开展报告知识与开展就是这样界定知识的。当然，要非常准确地界定知识与信息，并区别这两者，也是可能的，比方我们可以把信息当作一种客观的东西，它只是反映客观存在的状况。而把知识当作是人们所掌握的信息，是人们对客观世界的系统的认识。但在现有的政策讨论中，一般都把这两者当作一回事，因为即使是信息，实际上也是已经经过人处理过的、已为人所认识的信息，也就是知识。在此，我们也将按照国际惯例，把信息和知识当作一回事。当然，在进一步分析时，也可以把不同的知识进行分类。 政府的政策，往往是为公共利益效劳的，其目标是解决公共问题，因此又叫做“公共政策〞。根据公共政策学的一般界定，它是指“政府直接采取的行动或在某种程度上涉及到国家合法权力的行动〞。比方，政府在经济方面直接采取的行动就是经济政策，政府在人口控制方面采取的行动就是人口政策。在经济方面，美国学者把它分为分配政策、再分配政策、调控政策和根底性的政策。在公共管理方面，政府也可以采取各方面的政策，如高科技政策、环境保护政策、国土资源开发政策、医疗卫生政策、警察效劳政策等。公共政策的质量对于一个国家公共利益的实现，具有极大的影响。高质量的公共政策，可以减少人与人之间的冲突，促使人们积极行动，并且积极合作；它可以很好地实现有限资源的适当配置，实现配置效率，从而实现社会福利的最大化。 那么，如何提高公共政策的质量呢。这有各种各样的途径。如完善公共政策设计、制定、执行、评估和反响等过程的制度安排，完善公共政策的责任机制等，都是非常重要的。下文讨论的侧重点在于探讨从政策的角度来探讨信息的假设干特征，具有这些特征的信息与政策之间的关系，认为信息对于公共政策是非常重要的，它是有用的、稀缺的资源，公共政策的设计、制定、执行、评估和反响，需要探讨不同阶段的信息的特征，其稀缺程度，以及开发本钱的上下，尤其是要重视信息不对称条件下的信息资源开发和利用的问题。 二、信息的三大特征 让我们来探讨信息的假设干特征。信息的第一个特征是，它是大量存在的。实际上，世界本身就是信息与政策及其制度分析――在国家国土资源部政务信息班的讲演内容加载中...由信息组成的，只有通过某种信息，世界万物才能说明自己的存在。不用说有关大自然的信息，即使是有关某个人、某个问题的信息，也都是大量存在的。比方有关毛寿龙的信息，如果系统地收集起来，其信息量可能组建一个图书馆。政府所处理的公共事务以及解决公共问题的公共政策也是一样的，它也是由大量的信息组成的，并且哪怕是一个局部的问题、一个最简单的公共行动，其所涉及到的信息都是大量的。 信息的第二个特征是有用的，是人类生活所必需的，也是公共政策所必需的。人的生活在任何时候都离不开信息，个人决策、集体决策和政府公共决策，都离不开信息。就个人来说，如果没有有关结婚对象的信息，作出的有关结婚的决策就太盲目了；如果不知道食品是否有毒，就作出食用的决策，结果就很可能丧命。就某个集体来说，如果没有信息，要采取集体行动实际上是不可能的。就政府来说，如果没有相关的信息，或者信息缺乏，其危害就更大。对外可能导致战争，对内可能导致经济的崩溃。个人决策、集体决策和政府公共决策，与信息是息息相关的。比方，如果没有有关国土资源的数量调查，在耕地缺乏的情况下，还采取鼓励滥用耕地的政策，其结果肯定是坏的。在战争中，公共决策更需要信息。从信息角度来看，所有的战争不仅仅是物质力量的战争，而且还是信息之间的战争，现代化的信息战更是现代战争的关键。 信息的第三个特征是有用的信息往往是有本钱的。不可否认，大量的信息是免费的，如阳光照亮了世界，我们轻易地看见了这个世界，从而了解了这个世界，这一过程我们并没有付费。但是，许多免费的信息是没有用的，对于我们所需要的信息来说，免费的信息是重要的，但往往是不够的，而采集、开发进一步的信息是需要本钱，要使之变成我们的认识，不是免费的。比方，在晚上，我们要照样看得见这个世界，就需要照明的能源。即使有人免费送我一本书，我要了解其中所包含的信息，也需要进一步投入必要的时间，并且投入的时间越多，从书中了解到的信息也就越多。我们要了解世界大事，就需要派大量的记者去采访、收集，即使有了现成的报纸，我们也需要花费大量的时间去阅读。 这三个特征说明，信息是非常有用的，虽然是大量存在的，并且许多信息是免费的，但有用信息的开发和使用，是需要代价的。因此，信息与所有有用的、需要通过努力和付出代价才能获得的资源一样，是稀缺的，是一种有价值的资源。作为有种资源，它值得我们进一步努力，去开发信息，缓解稀缺性；把在给定资源条件下，合理地配置信息资源，用足既有的信息资源存量。这对于政府决策的意义就在于，要改善政府决策的质量，就需要投资于信息，用足信息。 三、投资于信息的原那么 但是，投资于信息，并不一定要进行盲目的投资，并非要让所有的信息都变成我们的认识，或者说成为我们的知识。在此，我们需要进一步遵循如下两项原那么： 首先是需要原那么。也就是说，信息是大量的，但是人们根据生活的需要，只收集其中的局部信息，作为我们的认识。要认识某个人，不必要掌握有关某个人所有方面的信息，否那么反而难以认识某个人，根据需要的原那么，只要模模糊糊的认识就可以了。比方，要简单地认识毛寿龙，一般只要知道名字，然后了解大体的情况，如脸庞的样子、体形等，就可以了。但如果要复杂地认识毛寿龙，可能需要了解进一步的信息，比方要请毛寿龙当司机，就要了解能否开车，如果直接了解困难，就需要通过说明毛寿龙是合格司机的证件，如驾驶证以及领取的年限。如果要让毛寿龙执掌大权，那么需要更进一步的全面考核。但是，即使全面考核，也并非要全面了解有关毛寿龙的所有信息，我们真正需要的也只是有关毛寿龙的所有信息的一点点信息而已。有关政府决策的信息也是一样的。比方，我们要确定房改政策，就需要研究实物分房政策存在的问题，货币分房政策的优势，并在实践过程中，了解由实物分房政策改为货币分房政策过程中所存在的问题，在此根底上进一步出台相应的对策。需要原那么告诉我们，投资于信息，需要投资于有用的信息。 其次是经济原那么。根据需要采集信息，根据需要利用信息，这是有关认识信息的需求方面的约束。但是，投资于信息是需要本钱的，这就需要我们遵循经济的原那么。经济原那么意味着如下几个方面： 一是要充分利用现有的信息。现有的信息存量是非常重要的财富，即使花钱买，也要比实际调查要廉价。我们许多改革政策，都需要从国外吸取经验教训，各个部门经常派人出国考查，这时如果能够充分利用国内已有的信息，其他部门考查后所写作的考查报告，就可以节约大量的出国考查费用，至少是减少重复考查，了解更多的新的信息。 二是根据节约原那么来选择不同的收集信息的方法。收集信息的方法是各种各样的，如访谈调查、实地考查、问卷调查、表风格查、抽样调查、普查。不同的收集方法，需要不同的本钱，这时就需要在总体本钱约束条件下，进行选择。比方，我们要制定人口政策，就需要了解人口的总量、人口的年龄结构等信息，一个方法是普查的方法，这是最昂贵的，同时也是费时的，一旦普查结果出来后，所收集的信息也有点过时了。这时，比较经济的方法是进行抽样调查。统计调查研究告诉我们，抽样调查不仅省时、省钱，而且往往比普查更为准确。这时，我们完全有理由用抽样调查方法来替代普查的方法。在政策评估方面也是一样的，某个政策效果是好还是坏，公民评价是非常重要的。有些地方采用普查的方法，费时费力，其结果还可能由于错误的累积而不能准确反映实际情况，这时严格按照抽样方法，就可以到达省时省力省钱的效果。 三是要在总体本钱约束条件下，把资源合理分配，否那么掌握了大量的信息，但缺少一个方面的信息，决策的质量也难以提高。俗话说，巧妇难为无米之炊，没有米，即使有很高的烹调技术，也无能为力。这就需要我们不仅要投资于信息，而且还要合理地安排投资，投资于最稀缺的信息，在各个方面缓解稀缺。 四是开发信息是需要资源的，而资源是稀缺的，这时为了利用有限的资源来开发更多的信息，就需要尽可能防止去开发高本钱或者根本难以判断真伪的信息，而要尽可能开发易于开发的并且易于判断真伪的信息。并使公共政策基于准确的、易于区分真伪的信息，而不能使公共政策置于可能不准确的信息根底之上。 四、政策实践信息的特征 投资于信息，可以使我们比较充分地了解现实世界，了解公共政策所需要解决的问题。一旦信息为我们所拥有，它就成为我们的知识。如我们记住了历史上发生的许多事实，我们就拥有很多历史知识；了解世界各国的地理情况，就拥有了很多地理知识；阅读过很多文学作品，就拥有了很多文学知识。现在的问题是，我们能否拥有完美的知识呢。我们每一个人能够拥有一样的知识吗。答案是否认的，我们不可能拥有完美的知识，每一个人所拥有的知识也不可能完全是一样的，也就是说知识在人与人之间的配置是不对称的。 因此，在投资于信息的同时，必须注意，我们投资于信息而得到的知识，具有两大特征：一是如何我们怎么努力，我们的知识都是不完善的，即使假设在遥远的将来，人类将进入一个自由世界，走出必然世界，但在进入这一刻之前，人