2023年俄罗斯日本应急管理考察报告.docx

2023年俄罗斯日本应急管理考察报告 2023x202x10月15日至29日，国务院办公厅赴俄、日应急管理考察团对俄罗斯、日本的应急管理工作进行了考察。俄罗斯、日本都是灾难多发国家，应急管理工作起步较早。特殊是上世纪80年月以来，两国均屡次经受伤亡重大、影响深远的特殊重大突发公共大事，并在处置过程中逐步完善了应急体制、机制和法律体系，根本形成了符合各自国情的突发公共大事应对体系，积累了很多成功的经验，值得我们学习和借鉴。 一、两国应急管理主要做法 （一）统一指挥、分级负责的应急管理体制。 俄罗斯实行以紧急状态部为核心，其他有关部门协调协作的垂直管理体制。前苏联解体后，在政治和社会经济猛烈动乱、国内民族冲突不断激化的背景下，疲于应付各类突发大事的俄罗斯联邦政府承受着空前压力。2023年1月10日，俄罗斯建立了直接对总统负责的“民防、紧急状态和消退自然灾难后果部〞（简称为紧急状态部），主要负责自然灾难、技术性突发大事和灾难类突发公共大事的预防和救援工作。紧急状态部是俄应对突发公共大事的中枢机构，内务部、国防部或者内卫部队挂念紧急状态部处置突发大事。紧急状态部直辖40万人的应急救援部队及装备。该部队作为独立警种，按部队建制，统一制服，统一警衔。在纵向上，俄联邦、联邦主体（州、直辖市、共和国、边疆区等）、城市和基层村镇四级政府设置了垂直领导的紧急状态机构。同时，为强化应急管理机构的权威性和中心的统一领导，在俄联邦和联邦主体之间设立了六个区域中心，每个区域中心管理下属的联邦主体紧急状态局，全俄形成了五级应急管理机构逐级负责的垂直管理模式。联邦、区域、联邦主体和城市紧急状态机构（部、中心、总局、局）下设指挥中心、救援队、信息中心、培训基地等管理和技术支撑机构，保证了紧急状态部有力量发挥中枢协调作用。紧急状态部成立以来，虽然俄政坛几经变化，但紧急状态部的职能和地位不但没有被减弱，反而不断得到加强，在处理国内外各类复发公共大事中发挥了重要作用。 日本建立了以内阁府为中枢，通过中心防灾会议决策，突发大事牵头部门相对集中管理的应急体制。2023年阪神大地震后，日本政府进一步强化了政府纵向集权应急职能。实行中心、都（道、府、县）、市（町、村）三级防救灾组织管理体制。在中心一级，平常由内阁总理大臣召集相关部门和供应公共效劳的单位（如银行、红十字会、电信 株式会社、播送协会等）负责人共同参与中心防灾会议。该会议是日常应急管理最高决策机构，负责制定防灾根本规划与防灾业务规划；在地方一级。地方首长和相关人士共同参与地区性的防灾会议，制定地区性防灾规划。当重大灾难发生时，内阁总理大臣征询中心防灾会议的意见，在内阁府成立“特殊灾难对策本部〞（类似于我国突发公共大事应急处置临时指挥部）进行统筹调度，另外在灾区设立“特殊灾难现场对策本部〞以便就近管理指挥。同时，将国土交通省的防灾局提升至内阁府内，并专设防灾大臣（又称防灾担当相）。日本政府内阁仅设二十个大臣，设立防灾大臣这个职位充分体现了日本对防救灾工作的重视。内阁府作为中枢，汇总、分析日常预防预警信息（核、工业事故、环保大事除外），制订防灾和减灾政策，以及承办中心防灾会议日常工作等。各类突发公共大事的预防和处置，由各牵头部门相对集中管理。内阁府牵头负责地震、台风、暴雨等自然灾难以及没有明确部门管理大事的应急救援工作，总务省消防厅牵头负责火灾、化学品等工业事故应急救援工作，文部科学省牵头负责核事故应急救援工作，经济产业省牵头负责生产事故应急救援工作，海上保安厅和环保署牵头负责防治海洋污染及海上灾难工作。 （二）运转高效、全社会共同参与的应急机制。 1.反响灵敏、功能强大的信息报告体系。 俄罗斯紧急状态部下设危机把握中心，负责整理、分析每天来自各地区、各部门的信息，提出处理建议，视状况上报总统，并分送有关部门和地方。危机把握中心内设信息中心，建立了信息自动收集分析系统、指挥系统和全天候值班系统，2分钟内可以将有关状况传至其他相关部门。当重大大事发生时，有关部门负责人到达信息中心，进行统一的协调和指挥。目前，俄紧急状态部正预备将涉及交通事故、医疗抢救和刑事案件的报警 ，全部统一到消防报警 ，以进一步加强应急管理的综合性和统一性。在基层，全俄境内每个村、居民点建立了信息员制度，信息员主要责任是将灾难状况准时通过网络报告紧急状态部门。俄格外重视信息的国际沟通，比方与美国签订协议，两国共享国际灾难方面的卫星图像信息。 日本设有内阁情报中心，负责快速收集和整理国内外的情报，同时建立了中心与地方政府之间的紧急联络通讯网，强化了中心防灾无线通讯系统。首相官邸除了常规通讯设备外，还在危机管理中心装备了与事故现场联系的多功能卫星转播通讯设备。灾情发生时，信息沟通与共享主要依靠完善的地面固定通信系统，同时也利用通畅的专用无线通信网络。通讯网络主要包括中心防灾无线网、消防防灾无线网、县市防灾行政无线网、市街区防灾行政无线网、防灾相互通信专用无线网等多个系统，防止大规模灾难造成通信线路拥塞。这些网络纵横交叉，形成了一个整体的、掩盖全国的应急对策专用无线通讯网，为日本政府收集处理信息供应了高科技支撑。值得一提的是城市街区无线网系统，由户外扩音器、家庭受信机、车载无线 移动系统，以及市街区公所、学校、医院等防灾相关机关的防灾网络系统所构成。一旦有灾情，可以在5分钟内将灾难信息通知有关居民，避开引起社会恐慌。日本政府规划到2023年，建立起全国危机敏报系统，直接向国民报告地震、海啸等自然灾难以及导弹攻击等各种突发大事信息。日本政府重视灾难信息资料的积累和争辩，2023年建议成立了亚洲减灾中心，目前已有25个成员国，成员国可以共享灾难信息和救灾经验，现已成为世界上最重要的灾难信息收集中心之一。 2.储藏充分的应急物资和装备精良的应急队伍。 俄罗斯紧急状态部拥有联邦层面的消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队和船只事故救援队等多支专业力量。其中，国家中心航空救援队拥有多种专业的救援设备和技术，如直升飞机和运输机、航空器材特种汽车、纤维光学设备、液压气压装置以及特制潜水服和呼吸装置等。为提高专业人员的素养，俄罗斯建立了领导培训体系、专业救援人员培训和考核体系。俄罗斯紧急状态部下设了俄紧急状态部民防学院、国家消防学院、圣彼得堡国立消防高校、伊万诺夫国立消防高校等8所教育机构。成立于19xxx202x的圣彼得堡消防高校，现有教授、副教授160多人，培育了大批应急管理领导和专业骨干。 日本政府的应急救援机动力量主要包括消防、警察、防卫队，消防部队是其中的中坚力量。2023年阪神地震后，日本政府正式建立消防救济从。2023年，消防部队共有94万人，数量是警察人数的四倍。此外，危急品企业必需依据消防法和石油基地灾难防治法设立消防队伍。大规模灾难发生时，消防部队可调度全国先进设备、人力物力资源进入灾区进行救灾、灭火、救助等行动，消防部队还有8架专用直升飞机，1小时内可以到达辖区内任何地方。据了解，为提高宽敞家庭自救力量，日本家家户户门窗四周都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒和急救包。 3.科学防范的应急理念和广泛深化的宣扬教育。 日本政府高度重视防灾减灾的全民教育，设有防灾日，每年都组织大量的相关活动。日本将培育危机意识、普及应急学问作为学校教育的一个重要任务。同时，针对不同人群特点，建立了各种各样志愿者组织，以到达应急学问自学和帮教的目的。截止到2023年底，全国2418市町村中有1988个市町村成立了115814个自主防灾组织。其中，有13012个妇女防火俱乐部组织，约200万人；有5632个少年消防俱乐部，约43万人；有14461个幼年消防俱乐部，约126万人。各地还建设了一批面对公众的防灾学问宣教馆，免费对公众开放。2023年、2023年发生在新泻县长冈市的两次7.0级以上地震，无一人死亡，90％遇险者依靠自救、互救脱险。 俄罗斯除了在中学开设平安和逃命课程外，紧急状态部还有规划地向居民宣扬平安防范和自救的学问。宣教工作始终深化到社区，主要针对老人和小孩等特殊人群开展宣教工作。 （三）权威、完备的法律法规体系。 俄罗斯2023年公布了联邦紧急状态法。该法主要包括紧急状态范围、预防和应急措施等内容。该法律属于宪法性法律，假设紧急状态地区法律与紧急状态法相抵触的时候，紧急状态地区法律可以被总统中止，这为紧急状态下行政权力和立法权力的超常使用供应了法律依据。另外，俄罗斯紧急状态法律体系包括150部联邦法律和规章、1500个区域性条例，以及数百个联邦紧急状态管理部门的内部命令。2023x202x，俄罗斯又通过了新的反恐法，进一步完善了俄罗斯的紧急状态法律体系。 日本形成了以灾难对策根本法为根底的法律体系，其中包括1961年整合多项单一法规制定的灾难对策根本法，以及其后制定的灾难救助法、建筑基准法、大规模地震对策特殊措施法、地震保险法、灾难救助慰抚金给付等有关法律等。2023年阪神大地震发生后，日本又间续制定了受灾者生活再建支持法、受灾市街地复兴特殊措置法等法令。这一系列专项法律，赐予了国家在防灾行政上强大的公共权力，明确了防灾体制及国库负担制度，并规定了公共事业单位、一般居民等防范参与制度。 二、巨灾应急机制 在俄罗斯和日本，一般把地震、洪水、台风等造成大量人员伤亡和财产损失的特殊重大突发公共大事称为巨灾。为削减和应对巨灾的发生，两国都建立了相应的统一领导、协调有序的巨灾应急机制。 俄罗斯全部突发大事把握中心都担当指挥中心的职责，管理着各自的应急救援力量和救援技术支持机构。紧急状态时，俄政府实行如下处置措施： 一是启动俄联邦紧急状态系统，①各跨部门委员会的组织系统各就其位，执行紧急状态预案；②做好应急资源调动预备工作；③搜集信息，提前公布紧急状况区域；④猜想与评估可能带来的社会和经济影响；⑤实施抢险救援以及救援人员平安疼惜工作；⑤适时开展国际合作等。 二是启动民防救援系统，①向灾民供应生活救助；②协调内务部门和卫生部门实行救援行动；③派出搜救队伍挂念救援。 三是设立危机管理中心，①负责调配有关物资装备资源；②保障中心与地方间的信息沟通；③监测早期处置进展状况。 四是派出航空部门协作处置重大灾难。 五是对媒体进行把握和标准，①准时通过主流媒体向公众有关政府信息；②依法加强对媒体的管理，防止“有害〞、虚假信息传播。 进入紧急状态时，政府按以下程序运行：总统实行紧急状态命令后，马上向联邦委员会（议会上院）和杜马（议会下院）通报，并送联邦委员会批准。在实行紧急状态的联邦总统令中，需要说明实施紧急状态的缘由、地区范围、保障紧急状态处置的人力和物力、限制公民和法人权利的范围、负责处置紧急状态的国家机关以及实行紧急状态的期限。联邦委员会批准后，总统的紧急状态令马上通过播送、电视等群众媒体传播给实行紧急状态地区的居民。实行紧急状态时，主管对外事务的联邦权力执行机关在三天内将相关状况通知联合国和欧洲委员会秘书长。在俄联邦个别地区实行紧急状态时，主管对外事务的联邦权力执行机关自联邦委员会通过批准总统紧急状态命令之时起，一昼夜之内将有关状况通知邻国。 日本政府通过大规模灾难时消防及防卫队相互挂念的协议等一系列法律法规，建立了跨区域协作机制、消防、警察和防卫队应急救援机制，强化了中心和地方、部门与部门之间统一指挥、分工合作的力度。发生巨灾时，为提高运转效率，首相设置特殊灾难对策本部，统一调度指挥。 一是建立跨区域防救灾机制。阪神大地震前，只有18个道府县、586个市町村签订72小时相互救济协议；阪神大地震后，已有47个道府县、2023多个市町村签定了72小时相互救济协议，日本联合防救灾形式已深化基层组织。