2023年《香港公务员薪酬与制度研究中期报告》.docx

香港公务员薪酬与制度研究中期报告 公务员薪酬制度研究读书笔记 一、相关理论综述 二、中外实践比较 1.美国政府对公务员的绩效评价不只是适应形势的需要，更重要的是，它从法律法规到政策都作出了一套完整的规定，以保证对公务员绩效评价制度的有效施行。美国法律在第5局部第43章中规定，要给公务员确定关键绩效指标并用精确的方法进行衡量其工作绩效，用“不可接受的绩效〞的判断结果作为没有满足绩效标准的，这个绩效标准在关键性绩效指标中可以是一个方面的，也可以是多方面的。这条法律规定说明，公务员的工作必须到达相应的绩效标准，即“保存绩效标准〞，对于未到达者，将以“不可接受的绩效〞来给予降职或调离的行政处分。因此，在实践中，就出现了用“到达/未到达〞的绩效评价方法来判断公务员的工作绩效是否到达了标准。在这样的绩效管理中，制定任何高于“保存绩效标准〞的绩效标准都是违背法律初衷的，法律的根本意图是制定适合公务员，但又具有一定的难度的“保存绩效标准〞。[胡晓东，刘兰华.美国联邦政府公务员绩效评价及其启示[j].中国行政管理，2023，（02）：99-103]2. 三、存在问题分析 1.现行的公务员薪酬结构主要由根本工资、津贴、补贴和奖金构成，其中根本工资实行的是全国统一的标准，在公务员总薪酬中的份额较小，由中央财政支付，而各项补贴、津贴一般占公务员总薪酬的60％－70％左右，且由地方财政安排，并具有一定的灵活性。如果某一公务员月职务工资是2000多元，那么，其月津、补贴收入一般有5000－6000元左右，这与国际上公务员津贴在其总薪酬中约占10％－40％［高永华，俞阎红.中外公务员养廉制度的比较与思考［j］.检察实践，2023，（04）.］左右的比例显然是不一致的。 2.从本质上来看，就是目前有关我国公务员薪酬的法律、法规尚不健全，虽然有中华人民共和国公务员法作为法律依据，但其中有关公务员薪酬的规定，原那么性较强，缺乏可操作性，各级公务员的薪酬水平尚未以法律的形式确定下来。相对于兴旺国家，我国用法律来管理国家公务员薪酬仍处于相对滞后的状态。［王涛.我国公务员工资制度存在的问题及其改革方向［j］.中国商界（下半月），2023，（11）：194－195.］迄今为止，我国尚无一套系统、完整的公务员薪酬法能对公务员薪酬体系的单一性和确定性标准提供法律保证，由此也很难从根本上杜绝一些地方或部门在薪酬上的集体腐败现象。 3.在目前公务员实行的职级薪酬制度中，级别与职位较高的公务员收入较高，而实际消费却较低；现在，地位越低的公务员，收入越低，可交通、通信、医疗等各种支出反而更大。这样的一升一降，导致公务员队伍中的贫富差距进一步被拉大。公务员职务补贴与职务消费差距过大这一制度缺陷是造成这一后果的根本原因。据有关资料显示，我国公车消费、公款吃喝、公费出国三项开支一年总数达9000亿元以上，几乎相当于全国财政收入的30％左右。其中担任领导职务的公务员每年“官车〞支出达4000多亿元，全国每年公款吃喝超过2000亿元，二者共消耗财政资金达6400亿元之巨，大致相当于财政收入的20％，相当于3个三峡工程的建设费用。而造成目前这种乱象的根本原因，除去薪酬制度及其考核制度本身的缺陷外，还有相关监督管理制度的漏洞，尤其是现行职务消费的监管制度约束力不强、责任追究制度不能有效的实行。[高彩萍，李景平.对“公务员薪酬乱象〞的思考［j］.行政与法，2023，（01）：10-15]4.由于我国现行的公务员薪酬制度是以职务与级别作为公务员薪酬的依据，并将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。但这一公务员职位分类过于单一，在薪酬分配中并不能体现出职位的专业化等特点，对公务员的鼓励明显存在缺乏。从国际上来看，公务员薪酬制度的总趋势是朝着强调专业化方向开展，如美国对联邦公务员分为一般行政人员、高级行政人员、行政长官、国会人员、司法人员、邮政人员、蓝领工人等九类公务员，且不同种类及级别的公务员的薪酬对应不同的工资级别和档次。 5.首先，我们的研究显示，在过去数十年间，经过6次大幅度调薪，公务员的薪酬已有实质的改善。从调薪的效果看，库克所说的“低工资和低消费〞运行模式已经有了根本的改变。从绝对和相对（跟其它行业人员相比）的层面来看，公务人员的薪水都不能算低（一般认为，除了正式工资外，我国公务员还有其他灰色收入。如果考虑了这些灰色收入，公务员的实际收入事实上是更高的。因此，以薪养廉的实效更值得疑心）。其次，现有数据说明，尽管反腐的力度在不断增强，公务人员薪酬有实质提高，腐败程度并不处于减弱状态。在公务员6次薪酬提高中，级别较高的干部的工资有更大的改善。但是，与此同时，大要案率却一直处于上升状态。越来越多的高级干部被移送司法机关。坦言之，腐败的衡量问题是非常棘手的。腐败个案数量不能与腐败严重程度挂等号。因此，本文使用了多种衡量方式，包括腐败的类型，腐败案件的案值，移送司法机关的概率，以及腐败的潜伏期。所有这些指标指向一个共同结论：腐败发生与开展的势头仍在，并没有随公务员工资上升而减弱。因此，以薪养廉更多的只是一种良好愿望而不是事实（香港是高薪养廉的范例。事实上，香港官员清廉是多种因素综合的结果（manion，2004）。）。[公婷，吴木銮.关于以薪养廉有效性的探讨：基于中国的经验[j].经济社会体制比较，2023，（05）：117-129]6.明确相关法律法规、伦理原那么的含义及实际操作性。这是我国现阶段公务员薪酬公平性定位的客观需要，也是提升我国现阶段“国家制度中的道德品质〞的客观需要。同上所述，无论是1985年国务院发布的关于国营企业工资改革问题的通知中提出“企业与国家机关、事业单位的工资改革和工资调整脱钩〞［国务院关于国营企业工资改革问题的通知［s］（国发［1985］2号）.］，1993年发布的国家公务员暂行条例“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平〞［国家公务员暂行条例［s］（国发［1993］125号）.］，还是2023年，公务员法再次提出的“与企业相当人员〞的对照比较原那么。粗略地看，这些表述均与相关的普世价值比较一致，但这些原那么都未明确界定：公务员工资的内涵是什么，是否包括他们享有的各类津贴和补贴，应参照什么行业及什么类型的企业确定等。因此，在“按劳分配〞、“按要素分配〞等对各行业均有指导价值的空泛的伦理原那么外，并没有内涵比较清晰、有实实在在操作性的、对我国现阶段公务员薪酬公平性可以发挥指导作用的法律法规或伦理原那么。这是我国现阶段公务员薪酬确定严重失序的要因，也是社会其他阶层对公务员薪酬公平性负面评价占据主导地位的源头。在我国现阶段，公立学校教师、公立医院医生等国家雇员谋求自身利益时的重要策略取向，是力争本阶层的薪酬与作为国家雇员的另一阶层——公务员——挂钩。由此造成了并可能进一步放大国家雇员和非国家雇员间的更大规模的薪酬确定失序。这对政府构建和谐社会的努力，无疑是深层次的挑战之一。 7.四、思路与对策 1.对公务员的薪酬体系进行变革，可以借鉴新加坡及我国香港的经验，实行单一货币工资制和财产申报制。单一货币制有以下优点：可以简化工资计算、发放及适宜的程序，有利于效率的提高;可以使公务员工资水平具有更大的可比性，准确定位公务员的收入状况，便于适时调整;便于公务员之间及与社会其他行业之间进行比较，从而使工资的鼓励作用明显化。在单一货币工资根底上进行的全面财产申报可以有效反映公务员的收入状况，及时发现其非正当收入，从而增加腐败的风险本钱，起到监督和预防腐败的作用。 2.公务员薪酬水平确实定应与本地物价指数紧密挂钩。美国政府时刻根据物价指数的变动情况，动态调整公务员薪酬水平，使其生活水平防止受通货膨胀的影响，这样既持了与外部市场的竞争力，也没有额外增加财政压力。我国公务员法第七十五条明确规定公务员的薪酬水平应与国民经济开展相协调，与社会进步相适应。但国民经济开展的具体指标依据没有确定，使得其公务员薪酬调整没有一个具体明确的标准，随意性很大，与其他行业薪酬差距过大。 3.实行宽带薪酬，增强我国公务员弹性薪酬制度。美国商务部于1998年根据其内部职位性质的不同，对一般公务员职位划分为四种类型：科学与工程师类，行政管理人员类，科学与工程技术员类，并对各类人员的薪酬范围进行了宽带化的设计，将原来15个薪等缩减为5个薪等。尽管这样的做法仍以职位等级为根底，但在不突破现有薪酬制度的前提下，宽带薪酬在一定程度上防止完全按照等级确定薪酬的传统做法，更能反映公务人员的能力和绩效，同时扩大了内部等级之间薪等差距，有助于提高公务员的工作积极性。当前我国公务员实行的是统一的职级薪酬制，薪酬整体水平偏低，鼓励效应不明显，人力资源未有效开发等问题层出不群，难以适应政府扁平化变革的需要，因此将等级薪酬制转向绩效薪酬制，同时在具体科学的职位分析根底上，紧密结合公务员的工作绩效，推行灵活，弹性的宽带薪酬制，是公务员管理的科学化，现代化所必需的。 4.从公共效劳的供给方—政府一方来说，许多制度改革是必需的。一是立法机关需要出台操作性较强的利益冲突法和官员财产申报法（过勇（2023）建议出台反腐败法）。这些法律的出台有助于政府内部的监督，也便于民众对官员的监督和制约。二是中央层面要出台并推行可行的财政改革。即使是公务员的报酬较高，财政管理的各种漏洞也会“吸引〞腐败官员损公肥己。近年来，严重的采购腐败就反映当前财政管理仍有巨大的改进空间。同样的问题也适用于国库管理和各种预算外资金的管理。三是分权改革需要问责机制的有效配合。许多人认为分权改革给中国官员腐败提供了时机。比方土地腐败案件近来引起公众的关注。事实上很难把腐败简单归咎于分权改革。我国的分权改革没有相应的问责和监督机制作为配套，因此分权容易被地方腐败官员所利用。从公共效劳的接受方来说，有效的廉政建设需要公众参与和社会监督。比方，在政府项目的外包中，腐败官员可利用各种漏洞谋取私利。而提高公众参与监督的力度，腐败的时机就可以受到有效限制。许多国家廉政建设的经验说明，广泛、有效的公众建言、举报和监督机制可以大大地提高反腐的效果。此外，类似的经验也说明，公众对公共政策制定的参与也可以有效提高公共效劳的质量和防止官员以权谋私。在这方面，虽然我国有听证法，公众对各种公共事务的参与程度仍然相对较低。政府需要改进包括听证在内的各种吸纳民意的渠道的质量和吸引力。这样，廉政建设可能会更为有的放矢。[公婷，吴木銮.关于以薪养廉有效性的探讨：基于中国的经验[j].经济社会体制比较，2023，（05）：117-129]5. 第8页 共8页