2023年XX省城市总体规划实施评估报告新编.docx

XX省城市总体规划实施评估报告 为深入贯彻“十八大〞精神，按照市委、市政府的工作部署，2023年2023月，XX省规划和国土资源管理局组织启动XX省城市总体规划实施评估研究工作。2023年5月，杨雄市长组织召开市规划委员会，听取“关于XX省城市总体规划实施评估及城市未来开展假设干思考的汇报〞，对实施评估工作表示充分肯定，认为总体规划实施评估是城市开展和新一轮总体规划编制的重要技术支撑，并要求“开门做规划〞，继续深化研究评估报告和开展战略讨论。随后，市规划国土资源局会同市开展改革委、市政府研究室、市政府开展研究中心、市建设交通委召开19场专题研讨会，屡次征询全市专家和人大政协相关专委会委员以及23个委办局、17个区县的意见。目前结合意见反响情况，已修改完成XX省城市总体规划实施评估报告。主要内容如下： 一、总体评价 2022年5月，国务院批复同意XX省城市总体规划（1999-2023），明确了上海建设“四个中心〞和现代化国际大都市的战略目标，成为指导新世纪上XX县区建设的纲领性文件。为应对世博会、虹桥枢纽、临港等国家战略和上XX县区开展需要，2022年和2023年分别编制了城市近期建设规划，并与国民经济社会开展规划、土地利用总体规划等相衔接。总体规划不断深化细化，表达了较好的适应性，对引领和指导十几年来上XX县区开展发挥了重要作用。 从城市总体规划实施成效来看，规划实施有力、有序、有效，城乡建设取得了巨大成就，主要表现在四个方面：一是城市经济总量和综合功能持续提升，经济结构不断优化，“四个中心〞建设框架根本形成，现代化国际大都市的开展目标初步实现。二是虹桥商务区、世博园区、上海国际旅游度假区、临港地区、前滩地区、黄浦江两岸等重点地区建设取得重大进展，重点新城建设加速，城乡统筹的市域空间格局不断优化。三是以“三港三网〞为重点的一系列枢纽型、功能性、网络化根底设施体系根本建成，城市运营支撑能力显著提高。四是各项民生工程切实推进，保障性住房建设和旧区改造力度加大，生态环境和公共设施建设成效显著。 从总体规划实施的具体指标来看，分为三种类型。第一类是提前实现2023年规划指标，反映出城市建设步伐加快、能级不断增强、开展支撑能力提升的良性开展趋势。如城市化水平、市域高速公路总长、机场旅客吞吐量、港口集装箱吞吐量以及局部市政根底设施供应和处理能力等。第二类是突破2023年规划控制指标，反映出城市规模快速扩张、用地绩效相对粗放、土地和环境等资源压力巨大。如常住人口规模、城镇建设用地规模、工业用地规模、中心城人口密度等。第三类是尚未到达2023年规划目标。其中，大局部指标虽未到达2023年目标，但比十年前有大幅提高，并按照规划目标分阶段逐步推进。如人均公共绿地面积、市域轨道交通运营线路长度、中心城道路网密度等。另有小局部指标与规划目标差距拉大，甚至发生倒退。如中心城人均建设用地（1997年现状为53.8平方米，规划2023年为75平方米，但2023年降为50平方米），反映了中心城建设宜居城市目标的难度加大，对城市品质、生态环境和公共设施等造成压力。 二、分项内容 1、开展目标 按照总体规划的要求，上海“四个中心〞根本框架已经形成，辐射国内国际两个扇面的作用凸显，城市的国际地位持续提升，正在按照总规要求实现城市开展目标定位。但面临中国和上海转型开展的新形势和上海自贸试验区建设的新要求，在未来开展过程中亟待进一步强化和明晰目标定位，持续增强参与国际竞争能力和城市综合效劳能力，重点反映在以下两个方面：一是以“四个中心〞建设为代表的城市国际竞争力有待进一步强化。面对国际贸易分工的新要求，上海金融业无论是在成长速度还是自身金融创新能力方面都需要全面提升，而这有赖于自身的转型开展和外部政策环境的扶持。自贸区建设将在制度创新的层面有力推动上海在专业效劳、政府效劳、文化环境塑造等方面提高质量。二是与国际大都市相匹配的城市综合效劳和辐射能力有待进一步强化。按照国家“五位一体〞建设中国特色社会主义的总体要求，上海要当好全国改革开放的排头兵和科学开展先行者。这对上海辐射和效劳“两个扇面〞提出了更高的要求。而上海在创新驱动能力和生态宜居水平上的短板制约了自身效劳长三角、效劳长江流域、效劳全国的综合能力提高。从新一轮国际贸易分工的格局变化来看，以知识创新为载体的第三次工业革命正深刻影响既有的国际贸易价值链体系。持续增强上海对于全球人才的吸引力和本地市民的认同感，对于上海国际大都市建设的重要意义将放到前所未有的高度加以重视。这有赖于环境、政策等多方面力量共同作用。 2、城市规模 城市人口规模是影响城市开展质量的关键要素，也是本次总体规划评估的重要内容。比照总体规划的要求，全市实际居住人口1600万人左右，集中城市化地区城市建设总用地约1500平方公里，当前全市现状人口和用地规模已超过总体规划确定的2023年指标，且持续增长压力很大。2023年底全市建设用地已达3034平方公里，占市域面积比例为44.7%，未来还面临进一步增长的压力。2023年全市人口规模达2380万人，对环境资源和根底设施承载力提出巨大挑战，人多地少矛盾日益突出。目前存在的问题：一是人口分布不尽合理，中心城人口疏解压力较大，新城人口集聚能力缺乏。中心城集中了全市约50%的人口，人口密度居高不下（202322年中心城人口密度为1.71万/平方公里），还面临继续增长的压力，对城市平安、品质和配套均带来挑战。中心城周边地区人口集聚态势明显，2022年-202322年该地区新增常住人口达203万人，人口密度为0.6万人/平方公里。新城、新市镇人口密度较低，仅为0.27万人/平方公里。二是建设用地结构不尽合理。截至2023年底，XX省工业用地规模约880平方公里，占全市建设用地总面积的29%，是国际代表性城市的3-2023倍。而交通运输用地、公共效劳设施用地以及绿地作为衡量宜居生活环境的重要指标，其占比低于国际同类大都市。 3、空间布局 城市空间布局是支撑国际化大都市开展的重要载体。按照总体规划要求，加快推进市域“多轴、多层、多核〞、中心城“多心、开敞〞的空间布局，逐步形成了与长三角联动开展的格局，松江、嘉定等新城建设有力推进，中心城“一主四副〞公共活动中心框架根本建成。随着城市规模拓展呈现出了新的趋势和问题：一是市域城镇空间格局有待进一步统筹优化。从全市城乡体系的结构来看，“1966〞城乡规划体系已经初步建立。但是，在建设开展的过程中仍然面临着很多新的挑战，新城在规划体系中的作用尚未发挥，产城融合度不够，公共效劳设施配套和交通根底设施建设滞后，难以发挥综合性城市功能。而新市镇的开展受区位、交通、产业等的影响，在人口规模、经济总量和产业功能等方面存在较大的差异。二是中心城向外蔓延的趋势没有得到有效遏制。中心城楔形绿地与建设敏感区中，建设用地不断增多；宝山、闵行等空间开展已与中心城连为一体。2023年底，中心城和周边连绵开展地区面积已达1250平方公里，人口约1500万人。三是长三角区域空间一体化需求迫切。近沪地区城镇和产业开展呈现以沿海、沿江、沿轴为依托的“北密南疏〞空间特征。上海与周边地区城镇、产业已呈连绵开展的态势，但在空间、产业、生态、交通等方面仍缺乏有效衔接。 4、产业开展 产业开展是推动城镇化开展的根本动力，优化产业结构是实现城市转型开展的重要抓手。按照总体规划提出“ 三、 二、一〞产业开展方针，XX省产业结构不断优化升级，经济总体呈现出“工业性经济〞向“效劳性经济〞转变的趋势。随着战略性产业比重增加和 一、 二、三产业融合开展的特征愈加明显，城市经济开始步入效劳经济主导的开展阶段。2023年底，全市三次产业结构为60.0： 39.4：0.6。但上海经济开展对重化工业的依赖、对房地产业的依赖、对加工型劳动密集型产业的依赖、对投资拉动的经济增长的依赖、产业科技创新能力缺乏、效劳业能级有待提升和产业开展软环境建设欠缺等，制约了上XX县区功能塑造和经济转型开展。在产业布局方面存在一些突出问题：一是工业用地布局分散、空间绩效低，需要加强统筹。规划20234工业区块外存在大量的现状工业用地（约占总量的50%以上），且主要分布在XX县区村镇。据统计，2023年全市地均工业总产值40.9亿元/平方公里，比照国际大都市，工业用地效率偏低，亟待加强空间布局引导、优化产业结构、淘汰落后产能、提高土地绩效。二是工业用地转型更新亟需引导。中心城及周边地区的大量老工业区和老厂房将面临转型，如果在短时间内集中转为生产性效劳业和商务办公效劳业，将导致全市商务办公用地供应过剩。同时，在工业用地转型的过程中，尚未充分重视教育、医疗、社会住宅以及公共绿地等方面的需求。因此，亟需从整体开展出发进行工业用地转型的统筹和引导。三是商务办公建设尚需统筹优化。目前全市商务楼宇、商业设施等效劳业规模快速增长，但高端商务设施总量缺乏，中低端商务设施空间集聚度不够，空置率偏高，整体绩效水平与国际大都市相比还存在一定差距，尚需统筹布局与规划引导。因此，亟需从城乡统筹协调的角度合理安排未来商务办公设施规划。 5、住宅开展 住宅开展是表达城市宜居水平和反响人民生活的关键要素。对照总规要求，近十年来，人口规模不断增长的同时，市民居住水平也不断提高。一方面，通过拆、改、留、修等措施，大力推进旧区改造和旧住房综合改造，改善了一大批旧住区的居住条件；另一方面，逐步建立起以经济适用房、公共租赁房、廉租房和动迁安置房“四位一体〞的住房保障体系，全市住宅建设呈现较快平稳开展态势。面对人口的持续增长、市民对居住环境要求不断提高与建设用地的资源紧约束的矛盾，住房建设仍面临一些突出问题：一是新增住宅用地开发建设未能充分表达聚焦新城的目标导向。新增住宅分布呈现出集中在中心城周边地区蔓延式开展，而新城的住宅用地增量相对较少的现象，与“向XX县区转移、向新城集聚〞的总体开展导向不相一致。据统计，1997年至202322年间，中心城周边地区住宅用地的增量为67平方公里（占总增量的39%），新城住宅用地增量仅为30平方公里（占总增量的17.5%）。二是XX县区新增住宅用地的综合配套环境有待提升。公共交通、公共设施等建设相对滞后，与就业岗位相脱离的现象较为严重。目前上海新城缺乏与中心城相当的可达性、公共效劳和环境质量等方面的居住“空间红利〞，较难形成对中心城有效的住宅空间替代。三是中心城住宅用地整体开发强度过高。与控制中心城人口规模的目标导向不相符，对中心城平安、交通、环境及设施配套等方面造成巨大压力。 6、公共效劳设施 城市公共效劳设施是城市开展的重要根底，是保障民生的支撑条件。良好的公共效劳设施配置建设有利于改善城市环境、提高生活质量，优化城市宜居水平。按照总体规划的要求，全市文化、教育、体育、卫生、养老等方面公共设施建设得到了极大开展。但仍存在以下问题。一是优质公共设施资源配置不均衡。市域范围内公共效劳水平区域差异大，中心城的文化、体育、医疗等公共效劳设施用地总量、职工数和综合效劳能力均超过新城和XX县区。中心城集中了大局部的优质资源，导致中心城周边地区人口快速增长，同时也一定程度影响了XX县区新城开展。据统计，202322年XX县区实验性师范性高中数只占全市总量的1/4。全市医院中50%分布在中心城八区。二是公共设施布局亟待空间统筹。面对人口的快速增长，对新增设施空间资源落地存在较大难度，应加强人口导入区域享受公共效劳设施便利性的统筹考虑。以养老设施为例，中心城街道的养老机构“一床难求〞，同时由于土地资源的限制，新增设施空间缺乏。然而，XX县区由于交通、就医不便等原因，养老机构床位空置率较高，因此需要加强统筹。 7、生态环境 良好的生态环境是保障城市健康、可持续开展的重要