2023年论不当联结禁止原则对行政管理创新的规制.doc

论不当联结禁止原那么对行政管理创新的规制 　　一、引子：行政管理创新事件与不当联结的疑问 　　在现代，社会事务越来越繁杂，利益追求愈加多元化，与此相对应，行政机关面临的任务日益繁重。如何才能更好的发挥行政管理的成效，更好、更快地实现公共目的一直是行政机关不得不面对而又积极探索的一个问题。在这种背景之下，“自20世纪80年代以来，一股行政改革之风席卷世界，开启了一个行政改革的新时代。〞近年来，我国行政管理制度、方法的创新层出不穷。但在依法行政的要求之下，行政管理创新也要接受法治的检验，最重要的是要受到法律保存原那么的约束。法律保存原那么强调行政机关必须获得法律的授权才能开展创新活动。这并非意味着行政机关完全丧失能动性和必须要看立法机关的“眼色〞行事，法律保存的意义在于帮助我们确定哪些领域行政机关是可以自主创新的，哪些领域行政机关要等到立法机关判断后才能进行创新活动。也就是说，法律保存实际上把一局部事项和领域视为国会保存，即只能由立法机关自己判断，但是会把另外一些事项和领域授权行政机关自主判断。在自主判断的范围内，行政机关是可以进行管理创新探索的，这种探索是符合合法性的要求的。但是，在这个前提下，行政机关是否可以任意的创新呢答案是否认的。因为行政机关的创新举措不仅要合法还要合理适当，要受到诸多法律原那么的约束，如比例原那么、禁止恣意原那么、不当联结禁止原那么等。实践中违反不当联结禁止原那么的行政管理创新举措时有出现，对相对人的权益保障非常不利，理论上对此问题的认识还不够深入。本文结合有关的热点事件，从不当联结禁止原那么的视角分析一下行政管理创新的规制和界限问题。 　　1.睢宁县群众信用评级事件。2023年9月江苏省睢宁县通过了睢宁县群众信用管理试行方法及睢宁县群众信用信息评估细那么，2023年1月1日起开始实施。睢宁县专门成立了“睢宁县群众信用征集管理办公室〞，根据上述两个文件对全县民众个人的信用信息进行搜集。正面信息包括获得表彰奖励、从事社会公益事业、作好事等;负面信息包括欠贷、欠费、家庭暴力、不履行赡养义务、违反交通规那么、围堵党政机关、无理缠访等。信用信息记录被详细地赋予了10-100分的分值，而后纳入到一个以1000分为基准的级别评估体系里，负面信息记录减分，正面信息记录加分，并最终转化为四个等级：A级为诚信级别，分值在970分以上;B级为较诚信级别，分值在850-969分;C级为诚信警示级别，分值在600-849分;D级为不诚信级别，分值在599分以下。当公民有某种情况的可能被直接列入诚信警示级别，如“受到行政开除处分，自作出处分决定之日起3年内列为诚信警示级别〞，“个人被判处有期徒刑实刑及以上刑事处分的，自刑满释放之日起5年内列为诚信警示级别〞等。与评级对应的，那么是在对诸如政审考察，资格、执照、政策性扶持、补助项目等方面审核时采取不同的标准，比方“个人信用评估为A级的，其本人在入学、就业、低保、社会救助等方面优先照顾〞，“个人信用评估为C级的，对资格、执照审核，政策性扶持、救助项目严格审核〞，“个人信用评估为D级的，否决政审类考察，在资格审核、执照审核、政策性扶持、救助项目中原那么上不予考虑。〞睢宁县有关负责人表示既要严管干部，也要严管民风，按照“一处守信，处处受益;一处失信，处处制约〞的原那么对个人信用评估结果进行使用。 　　2.南京市交警管理行人闯红灯事件。行人、非机动车闯红灯等交通违法行为屡禁不止，而且现场处分难度很大，为了治理这一顽疾，2023年，南京市公安交通管理部门想出了一个新的管理方法，即让违法当事人挥着小旗子当起路口交通协勤员，一直要到“逮〞到下一个违法者才能“下岗〞。市交管局宣传科科长李聪告诉记者，为了遏制交通违法行为，交管部门可谓想尽方法。大约在10多年前，针对机动车交通违法行为，交管部门曾要求重点车辆单位如公交公司的驾驶员轮流随同交警上路协勤，以教育他们遵章守法。2023年，针对非机动车闯红灯等现象，交管部门又推行了让闯灯者当众宣读不闯红灯文明誓词等做法。每一次推出新的管理方法都引起了不小的社会反响，并在一定时期内收效明显。针对行人为主的闯红灯行为，推出义务协勤这一举措，既是教育，也是一种处分手段，希望能够以此敦促市民文明出行。 　　以上两个事件都涉及到行政管理创新的问题，但是行政机关采取的手段都是值得研究的。 　　在睢宁县群众信用评级事件中，公民的道德水平成为行政机关审核资格、执照、政策性扶持、救助项目时需要重点考虑的因素，个人信用评估等级高的会被优先照顾，等级低的会受到限制，在有些情况下甚至成为决定性的因素，如信用等级被评为D级的公民会被否决政审类考察，在其他项目审核中原那么上不予考虑。那么，难免会让人产生疑问，行政机关考量公民道德因素的做法是否和政审、资格审核、执照审核、政策性扶持和救助项目审批等存在实质意义上的关联 　　在南京市交警管理行人闯红灯事件中，假设把义务协勤视为一种行政处分的话，显然是违反了行政处分法，因为根据该法的规定，行政机关是不得任意设定行政处分的。南京市交管局宣传科科长在接受记者采访时认为“义务协勤这一举措，既是教育，也是一种处分手段〞。把义务协勤视为是一种处分手段显然是错误的。在此，笔者揣度行政机关不会如此的明显违反行政处分法，义务协勤应视为是一种教育方式，是交通管理部门为违法的行人设定了一种必需接受教育的义务。那么，事件中的某些做法会受到不当联结的质疑，如规定一直要到“逮〞到下一个违法者才能“下岗〞，那么接受教育和“逮〞到下一个违法者之间是否存在实质意义上的关联 　　二、不当联结禁止原那么的涵义及其规制行政管理创新的必要性 　　不当联结禁止原那么也被称为实质关联性之要求、搭附禁止或不正当对待给付之禁止等，是指行政机关为了实现行政目的而针对相对人做出行政行为时，往往会对其课以一定的义务或负担，或造成相对人其他的不利益，对相对人造成不利益所采取的手段必须与行政机关所追求的目的之间有合理的联结关系存在，以维护相对人的权益，并使相对人能心悦诚服地接受行政行为的拘束。该原那么所禁止的联结是没有事理上关联的联结，即行政行为与相对人之给付间无实质内在关联的，不得相互联结。不当联结禁止原那么的核心是不得让行政机关为实现行政目的而拟做出的行政决定与没有实质事理联系的手段之间存在相互依存关系。假设某个行政行为的做出需要依存某个对相对人不利益的措施为前提的，那么二者之间必须有符合事物内在开展规律的合理正当的关联。 　　不当联结禁止原那么的主要目的在于防止行政机关把其职责范围内的事项作为讨价还价的对象，即禁止行政机关利用其优势地位，将其职责做商业化的使用。行政法律关系的一个很重要的特点是法律关系的主体双方——行政机关和相对人——之间的地位是不平等的，行政机关为了实现行政目的享有法律认可的优益权，行政机关是掌握国家公权力的管理者，相对人处于被管理者的弱势地位，但是行政机关不可以滥用这种优益权而设置不相关的条件。“行政机关设定的条件必须与其所实施的行政行为具有正当性的内在的关联，否那么就是一种对权力的滥用与恣意。〞恰恰是因为行政机关处于优势的地位，可以不必经相对人的同意而单方的设定某种条件，因此极易滥用这种权力，假设没有不当联结禁止原那么的约束，相对人的权益很难保障。“是故禁止行政行为‘与事件无关之考虑’，旨在考量公民与国家之地位并不完全平等，假设政府可以无限制地结合各种武器对付公民，那么公民的地位将毫无保障。〞 　　不当联结禁止原那么对行政管理创新进行规制是十分必要的，除了上述所谓防止行政机关滥用职权、保障相对人权益的需要之外，还和行政管理创新的特点密切相关。“行政活动的一个特征在于追求合目的性，该目的从整体上看，是公共利益;从局部看，是具体行政任务。合目的性决定了行政机关必须具备一定的能动性，甚至夸张地讲，一切能够促成行政目的实现的措施，都在行政机关的考虑范围之内。这就成为行政创新的‘动力源’。〞行政机关为了实现行政目的，总会想尽一切方法，运用一切可能的手段，这也是我国近年来行政管理方法创新不断涌现的最直接原因，各级行政机关也总是乐此不疲。虽然行政权作为一种执行权要符合法治的要求，但是既然是“创新〞，那么法律保存往往会规定的比拟模糊，对行政的授权也总是模糊的和原那么性的，行政机关有很大的自主判断空间，或者干脆就没有明确的法律标准进行规制和调整。我国正处在改革开放全面深化的社会转型时期，提升政府管理能力是时代的要求。“要提高政府管理能力，除了应在管理理念、管理体制、管理方式等重大问题上进行研究和改革外，管理方法方面的创新应该也是不容无视的重要问题。〞向方法要效益已经成为某些行政机关的指导思想。尤其是我国在进行改革的过程中往往会赋予某些地方政府进行“先行先试〞的权力，既然有了“先试〞这个上方宝剑，必然会想尽方法尝试所有的可能，在正当行政目的的庇护下，行政的能动性很可能导致在方法的创新上“不择手段〞。比方郴州市嘉禾县在城市拆迁中甚至不惜采取“株连〞的方法，县政府专门下发文件规定党政部门工作人员假设有亲属是被拆迁户而拒绝拆迁的，该工作人员将被停发工资甚至被开除，以至于有的工作人员不得不通过离婚的方式来和被拆迁户划清界限。“不择手段〞恰恰是不当联结禁止原那么所反对的。“因为高尚的目的永远无法将卑劣的手段合理化，在冠冕堂皇的目的下，不可不择手段， 否那么，无论所追求的目的有多么重要、急迫， 整个行为在法律秩序下只能受到非议。在一个民主法治的国家里，手段价值的尊重，往往比目的价值的尊重更为重要。如果国家不遵循事务的本质规律，任意地将两个毫无关系的事情强制性地绑在一起，国家行为就会既失去价值合理性，也失去工具合理性。〞 　　三、不当联结禁止原那么对行政管理创新的内容规制 　　不当联结禁止原那么对行政管理创新的内容规制主要从以下方面展开： 　　1.不得以创新为名考虑与行政行为无关的因素 　　行政机关在进行行政裁量时，应当全面考虑该行政决定所涉及到的各种因素，而不得考虑与之无关的因素，否那么就是不相关的考虑，或者说考虑了不应当考虑的事项。如仅仅因为一个教师染了红头发就将其解雇，就是考虑了不应当考虑的因素，因为根据一般的观念，教师的红头发并不会影响其教学活动。 　　现代社会是一个利益多元的社会，行政机关应当尊重公民多元化的利益选择，行政机关的利益选择及价值的判断有时候未必是正确的，假设行政机关把自己有关行政目的之外的判断和行政目的相捆绑，可能会导致在作出行政决定时考虑不相关的因素。行政机关为了把自己不正当的考虑正当化，往往会给其披上一个管理方式创新的外衣，但是并不能从实质意义上排除其违背不当联结禁止原那么的不合理性。以睢宁县群众信用评级事件为例，个人的道德水平成为行政机关进行资格审核、执照审核、政策性扶持和救助审批时需要重点考虑的因素，信用等级高的会优先照顾，等级低的会受到限制，这种创新的做法是与不当联结禁止原那么的要求相悖的。因为行政机关赋予相对人某种资格或颁发执照属于许可行为，是在公民符合法律条件情况下对一般禁止的解除，目的是合理分配和利用有限的社会、经济资源或维护社会秩序，无论公民高尚还是不高尚、有没有违法记录，在分配资源时对其都不应该有歧视和不平等的对待;行政机关给予特定相对人扶持或救助是因为行政机关负有保障特定相对人社会权实现的义务，目的是在福利国家和效劳行政理念下国家对公民进行“生存照顾〞，而相对人的道德水平是社会对其个人品质的评价，与是否需要扶持或救助无必然的联系，无论是高尚的人还是不高尚的人，抑或他们以往有没有劣迹，只要其生活遇到困难，行政机关都有扶持或救助义务，不应该有区别的对待。正如有学者指出的，“行政主体作为给付主体采取行动时，无论是通过公法上的行为形式，还是通过私法上的行为形式……只要没有特别正当的理由，就不得对特定人实施有利的给付，或者不适当地拒绝提供效劳。〞该学者在这儿提到的“特别正当的理由〞是指法律上认可的相对人之间的“合理差异〞，“合理差异〞是指在合理的程度上所采取的具有合理依据的差异，当公权力对平等的某一规制行为出现可被