2023年浅析临时机构对我国基层政府治理的影响.doc

摘 要 改革开放以来，在大部门体制改革和分税制的背景下，中央政府简政放权，县级政府日益成为基层治理的主体。在有效应对基层社会中常发的突发事件上，以传统“官僚制〞作为常规治理的基层政府机构无法快速、高效回应，只能依靠临时机构这一快速反响机制来达成对社会的治理。临时机构填补了官僚机构的漏洞，优化了政府的资源配置方式，提高了政府的执政能力，表达了基层政府非常规治理在一些需要临时性、灵活性较强的事务上优于常规性治理的特点。在基层政府的实际运作中，临时机构与官僚体制相互依赖、交织运作，说明了临时机构与官僚机构的“共生关系〞。但是，临时机构其存在本身就具有两面性，优点与弊端并存。这样的特性决定了临时机构运动型治理的合法性和必然性，也揭示了其存在的矛盾性。所以，对于临时机构的改革，我们需要把握好“制度化改革〞与“有效治理〞之间的平衡，从而可以进一步提高我国基层政府治理效率的快速和高效。 关键词：基层政府；临时机构；运动型治理；官僚体制；基层政府治理 目 录 摘 要 I Abstract II 目 录 III 第1章 绪 论 6 1.1 课题的依据及意义 6 1.2 国内外研究概况 6 1.2.1 国内研究概况 6 1.2.2 国外研究概况 7 1.3 研究方法 7 第2章 临时机构概述 9 2.1 临时机构的含义及产生背景 9 2.1.1 概念 9 2.1.2 临时机构产生的背景 9 2.2 临时机构的类型及其特点 10 2.2.1 类型 10 2.2.2 临时机构的特点 11 2.3 本章小结 12 第3章 基层政府中临时机构的运作 13 3.1 临时机构运作的案例 13 3.1.1 该县“清洁乡村〞工作中的工程整合 13 3.1.2 油烟污染整合中的联合执法 13 3.2 基层临时机构运行的特点 14 3.3 临时机构的运行体制 15 3.4 基层临时机构治理问题——合法性的缺失 16 3.5 本章小结 16 第4章 临时机构在基层政府治理中的必要性 17 4.1 官僚机构常规化治理所产生的缺陷 17 4.1.1 主体的缺失 17 4.1.2 行政绩效低 17 4.1.3 协作水平差 17 4.2 临时机构在基层政府中的功能 18 4.2.1 弥补功能 18 4.2.2 补位功能 18 4.2.3 协调功能 19 4.2.4 提高行政效率功能 19 4.3 本章小结 20 第5章 临时机构在基层政府中产生的问题及解决措施 21 5.1 临时机构对基层政府治理的消极反响 21 5.1.1 临时机构是非法律授权的执法主体，使政府治理的合法性受到挑战 21 5.1.2 权责不明，形成监管盲区，使基层治理失去民众支持 21 5.1.3 财务不清，管理混乱，抹黑政府的政绩 21 5.1.4 工作人员杂乱，能力水平低，降低了基层政府的行政效率 22 5.1.5 人员调动频繁，责任追究落实差，不利于基层政府人员的查处 22 5.1.6 机构随意设置，引发机构膨胀，增加了政府的行政本钱 22 5.2 解决措施 22 5.2.1 完善法律体系，增加临时机构执政的合法性，提高基层政府治理的有效性 23 5.2.2 严格审批临时机构的成立、撤销及裁并，减少政府的行政本钱 23 5.2.3 提高临时雇员的水平，加强对临时机构的监督 23 5.2.4 加快效劳型政府的职能转变 23 5.2.5 学习西方国家基层临时机构的设立 24 5.3 本章小结 24 结 论 25 参考文献 26 致 谢 27 附录 28 燕山大学本科生毕业论文 - 7 - 第1章 绪 论 1.1 课题的依据及意义 随着改革开放的深入进行，社会上突发的阶段性事件往往得不到有效且合理的解决。在此根底上，我国的地方政府纷纷以“指挥部〞、“办公室〞、“领导小组〞命名了大量的“临时机构〞[1]。临时机构的大量存在，对于有效解决社会中的临时事件提供了便捷的同时，往往给政府机构和其自身的开展带来了很大的限制，降低了政府的公信力和民意指数，给政府治理社会增加了负担。对于临时机构的褒贬不一，有的人认为：“设置临时机构的初衷是对某一特定事务进行专门管理，这是全国很多地方长期以来广泛的做法，主要是为了应对复杂的社会情况，以发挥行政行为的灵活性，解决经济社会开展中的问题；有的人那么认为大局部的临时机构除在履行了自身的职能和维护社会的稳定、促进社会的开展上具有一定的推动力外，对于现今社会所提倡的依法行政、构建责任政府的方面上存在一些弊端。我国的基层政府是国家社会治理的主体，其内部执政的合法性，才能促进社会进步的有效性和快速性。 临时机构虽然填补了官僚组织中的漏洞，但是却给政府自身的机构开展带来了限制，通过对基层临时机构的问题进行分析，刨析临时机构的特点和运作逻辑，对解决基层临时机构中带来的行政效率低下、腐败现象、随意决策和权钱交易等现象有一定的缓解作用，同时，通过比照临时机构的运动型治理和基层政府的常规治理，可以区分二者的不同，近而到达二者的“平衡〞，促进优化基层政府的管理体制，完善政府的责任机制，切实为基层群众办实事的责任政府。通过研究临时机构对我国基层政府治理的影响，可以让给我们更好的了解基层政府中临时机构的运作方式，从而对我们标准临时机构提出进一步的帮助，优化基层政府对社会的治理。 1.2 国内外研究概况 1.2.1 国内研究概况 临时机构往往是一种因为自身的灵活而相对独立于官僚制常规机制性的机构。因为临时机构在我国基层政府中的运作较为广泛，因此我国国内对于该方面的研究相对来说较为广泛。欧阳静以乡镇“中心工作〞为例，认为运动型治理构成了基层政府的一种常规化治理技术[2]。黄仁宇在对中国历史的梳理和韦伯的理论思考，强调了“数目化〞管理方式的有效性，然而，调研发现，在县级政府的官僚体制运行中，以绩效考核为中心的鼓励结构并不能真正的发挥实质性意义[3]。 作为基层治理主体的县级政府，所管理的事物大多纷繁复杂，相对处理的时间就会较长，然而基层政府对于这些问题的处理多采用分解和量化的方式，这又加重了对这些问题处理的难度，造成棘手的问题很难有效纳入鼓励机制中去，进一步带动“实际的工作中，各部门建立的预期目标过低〞问题的产生。当绩效办发现这一问题时，会相应的提高目标设定，各部门的领导就会通过协商来降低绩效办给的压力，尽可能到达部门公平。  国外研究概况 “临时机构〞作为一种社会现象，不仅在中国广泛存在，西方社会也存在大量的临时机构。国外的临时机构的设立主要由相关部门和专家委员会来提出，然后经由讨论方能成立，除了那些因为迫切性而成立的临时机构外，其余的临时机构成立要获得“议会〞的认证。例如：1996年盖伊·彼得斯的政府未来的治理模式中主张在政府内部设立临时机构、配备临时雇员，尽可能减少常设机构的数量，通过临时机构来实现政府职能目标，只有这样才能有助于政府创新，防止常设机构的僵化问题[4]。 国外的临时机构大多是以“协调议事〞为主要职能，与我国的临时机构不同，主要是由于西方国家的政府职能和相关法律比拟清晰，政府根本上都是“小政府〞的形式职能界限很清楚，同时，伴随着完善的政府财政体系，使得政府对临时机构的监管更为成熟。西方政府内部经历过一系列的改革，政府的职能逐步实现社会化和市场化，加之西方国家的非政府机构开展相对成熟，促使政府更倾向于有效地与非政府组织进行合作，以此来解决突发性问题，并不需要专门建立临时性机构。  1.3 研究方法 第一，文献研究法。论文的准备阶段，我通过网络等方式来获得相关资料，搜集于本篇论文契合的文献和书籍，并对获得的资料进行总结，了解其中有关制度的标准性的文献资料，通过多方面参考，得出自己的观点，以此来支持文章的脉络。 第二，案例研究法，通过在第二章第三章引用广西某县的案例以及“美丽乡村建设〞的案例来阐述临时机构对基层政府治理影响，论述了临时机构在基层政府中的运行方式，提高自己观点的可信性。 第三，系统分析法。在本篇论文中，我通过将临时机构作为一个整体的系统，以此来分析临时机构对我国基层政府治理的影响，因而我所查找的相关文献都是以“临时机构〞作为一个整体。然后来刨析临时机构的利弊，进而得出自己的相关结论，保证自己结论的准确性。 第2章 临时机构概述 2.1 临时机构的含义及产生背景 随着政府行政改革机构的深化，传统官僚机构难以应对工程制下基层的广泛运动，为推动某项指标的快速完成以及具有广泛合法性，一些地方政府以“指挥部〞、“办公室〞、“领导小组〞等名义，组成了大量临时机构，如广西某县由于食品平安问题突出，导致该县药监局的编制由20几个增加到95个编制[5]。临时机构设立的初衷是为了对某项特定的事物进行专门化管理， 应对社会生活中的各种复杂问题，但由于各类临时机构层出不穷，政府对其的管理制度的缺失，其工作人员犯罪现象也呈现连年增多趋势，严重影响了政府在社会中的公信力。  概念 根据我的查找，有关于临时机构的含义并没有相关准确定义，在一篇论文中发现了较为准确的定义：临时机构也称“非常设机构〞，是指除常设机构外，为完成某项综合性、临时性的任务而设立的具有行政管理职能的跨地区、跨部门的组织协调机构，名称通常叫做某某领导小组、办公室、联席会议、指挥部等[6]。为组织协调某项特定任务而设置的临时机构，称为领导小组；为组织协调某项建设工程工程而设置的临时机构，一般称为指挥部；为组织协调某一方面工作而设置的临时机构，成为委员会。在国外，一般从工作性质角度，称为专案机构和目标规划机构[7]。  临时机构产生的背景 在本文局部，我对临时机构产生的主要原因进行了简要分析。由于我国传统“官本位〞的官僚思想，导致上级政府下沉的大量工作需要各个部门逐层审批，时间长，效率低，同时，由于指派的任务没有明确的指向，并没有规定什么工作由哪个部门负责办理和承当责任，导致政府部门之间相互推诿，回应效率差，缺乏社会公信力。关于临时机构产生的其他原因主要表达在以下几个方面。 〔1〕行政资源配置不均 基层政府治理以资源的合理分配为根底，资源的分配状态影响着政府的治理能力和治理绩效。根据管理学所学，行政资源包括人事和资金两方面因素，二者根据“三定〞方案落实到基层政府的相关部门和机构。“三定方案〞即定职能、定机构和定编制。财政局的预算分配和落实主要依靠着三定方案执行[8]。传统的官僚体制在运行过程中一定会出现机构的裁减和增加，人员的流动和职位的更换，这就在一定程度上造成了资源分配的不合理性，如一些部门的工作人员的配备与工作量不成正比。 〔2〕部门间缺乏协同和沟通 中国的政治体制具有“条块〞特点，在条条与块块之间，形成了一种由当地政府管理直属部门的人财物，同时接受其上级部门的业务指导和领导的规章制度。因此，这也就意味着县级治理往往涉及多个部门，且必须集合多个部门的力量才能实现有效治理。例如：我们县文化市场行政执法中的网吧管理实际上涉及到工商局、电信局和文化局等部门。根据文化部门的要求，未成年人禁止进入网吧，网吧禁止通宵营业这一规定由县文广体局承接，但是规定在执行过程中就遇到了问题，经由调查，我发现各县的文体局执法力量薄弱，执法人数少，因而其职责在执行过程中受限，无法有效执行规定，而工商局认为，文化部的规定与他们无关，电信局认为，用户交了钱，就应该提供效劳。由此可见，部门之间互相推诿是导致社会中存在问题得不到解决的重要因素，假设其他部门不配合，独木难支，一个部门很难完成任务，所以，某些部门成立临时小组，特事特办。 1994年，杨文毅在临时机构多的原因及对策中分析临时机构的产生原因主要有以下几个方面：一是传统的工作方法和思维定势使然；二是上下对口；三是硬性规定的需要；四是改革进一步深化的需要，202323年，刘圣中的临时组织--一体化行政与官僚制缺陷下的组织安排阐述了临时机构产生的原因是行政一体化和官僚制的缺陷。这两本书是我找到对临时机构分析最近的书籍，我将其进行总结，