关于中国湿地保护和修复的思考_翟洪波.pdf

4242 2022 年第 11 期 中国花卉园艺 2022 年第 11 期 中国花卉园艺 翟洪波 翟洪波关于中国湿地保护和修复的思考关于中国湿地保护和修复的思考湿地被称为“地球之肾”“淡水之源”“物种基因库”和“储碳库”，与森林和海洋并称为地球三大生态系统。自从1992年加入 关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约（以下简称湿地公约）以来，中国全面强化湿地保护与管理，不断加强湿地保护制度建设，加大资金投入力度，提高全社会湿地保护意识，努力拓展国际交流与合作；通过湿地立法，实施湿地保护修复制度方案，指定国际重要湿地，发布国家重要湿地名录，开展湿地调查监测和保护修复工程等措施，使湿地生态系统持续向好。中国保护湿地的努力和实践取得了显著成效，得到国际社会的普遍认可和广泛赞誉。2022年是中国加入 湿地公约 30周年；11月513日，湿地公约 第14届缔约方大会在湖北武汉设线上线下主会场，在瑞士日内瓦设线上线下分会场。这对传播生态文明理念，向世界展示中国负责任大国的国际形象意义重大。湿地资源现状从1984年至今，中国共进行过三次全国国土调查和两次湿地资源调查。调查数据显示，中国是全球湿地资源最丰富的几个国家之一，但在调查期内湿地面积锐减，且不同部门组织的调查结果相差甚远。2013年，原国家林业局组织开展的第二次全国湿地资源调查结果显示，我国湿地共有5360.26万公顷，与10年前的第一次调查相比，湿地总面积减少339.63万公顷，相当于减少了约一座海南岛的面积，减少8.82%。湿地面积锐减的一个主要原因是湿地被侵占。历史上，从地方政府到民间，对湿地保护均重视不足。按照耕地红线政策，开发项目占用耕地需要开垦其他土地作为补偿，湿地通常被地方政府用作实现占用耕地项目的“占补平衡”。News动态42 2022 年第 11 期 中国花卉园艺4343 2022 年第 11 期 中国花卉园艺 2022 年第 11 期 中国花卉园艺第二次全国湿地资源调查结果（湿地面积5360.26万公顷）与第三次全国国土调查结果（湿地面积2346.93万公顷）相较，全国湿地面积相差1倍以上，这是因为二者湿地定义不同。前者采用接近 湿地公约 的湿地定义，将陆地上的人工库塘、湖泊、河流、沼泽和在低潮时水深不超过6米的浅海水域等均作为湿地进行调查和统计；后者的湿地面积中只包括沼泽、泥炭地、滩涂和红树林等几种土地。湿地保护修复主要成就新中国成立以后，国家百废待兴，受经济条件和人类活动的影响，我国湿地面积大幅减少，空间分布范围明显萎缩。到20世纪90年代中期，约50%的滨海滩涂湿地不复存在，近1000个天然湖泊消亡。中国于1992年加入 湿地公约，成为第67个缔约方。自此，中国湿地保护和修复工作进入了全新的发展阶段。19922003年，是对中国湿地摸清家底和夯实湿地保护和修复工作基础的阶段；20042015年是对中国湿地进行抢救性保护和修复的阶段；2016年至今，是对中国湿地进行全面保护和修复的阶段。通过大力推进湿地保护修复，我国湿地生态状况持续改善。政策法规日趋完善 中华人民共和国湿地保护法（以下简称 湿地保护法）于2022年6月1日起正式施行；2000年以来，我国先后出台了 中国湿地保护行动计划湿地保护管理规定湿地保护修复制度方案；28个省级单位先后出台了湿地保护法规。根据 湿地保护法，湿地是指具有显著生态功能的自然或人工的、常年或季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过6米的海域，但是水田以及用于养殖的人工水域和滩涂除外。湿地保护法 对全国的湿地实行总量管控、分级管理及名录制度，明确各级政府的管理事权划分；对湿地保护与利用做出了具体规定，提出湿地利用的正面要求和负面清单；对建设项目占用国家重要湿地进行严格限制，对红树林湿地和泥炭沼泽湿地进行特别保护，全面禁止开采泥炭，维护湿地的重要生态功能。中国实施湿地保护考核机制，“湿地保护率”News 动态43 2022 年第 11 期 中国花卉园艺4444 2022 年第 11 期 中国花卉园艺 2022 年第 11 期 中国花卉园艺News动态已纳入中央对地方年度评价的 绿色发展指标体系。各省明确将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等纳入地方政府的政绩考核体系。初步建立起湿地保护体系 我国大力推进湿地保护修复，不断增强湿地功能，湿地生态状况持续改善。截至2021年底，中国已建立5处国家公园、602处湿地自然保护区、1600余处湿地公园（其中国家湿地公园899处）和为数众多的湿地保护小区，湿地保护率达52.65%，已初步建立起以国家公园、湿地自然保护区、湿地公园为主体的湿地保护体系。长江、黄河、黑龙江、滨海等几大湿地保护网络基本实现了对中国国土空间的全覆盖，成为全世界湿地保护的样板和标杆。中国是全球首个完成三次全国湿地资源调查的国家，第三次全国国土调查正式将湿地列为一级地类。各地建立了湿地调查监测野外台站、实时监控和信息管理平台，并逐步纳入国家林草感知系统，通过高新技术实现了监测监管一体化。2019年，全国国家湿地公园接待游客量达3.85亿人次，89.33%的国家湿地公园向公众免费开放，为人民群众提供了良好的生态产品。目前，中国以全球4%的湿地面积满足了世界1/5人口对湿地的生产、生活、生态和文化等多种需求。为全球湿地保护和合理利用做出重要贡献 加入 湿地公约 30年来，中国将具有国际保护意义的湿地列入国际重要湿地名录，使许多重要湿地得到抢救性保护。中国现有国际重要湿地64处，其中内地63处、香港1处。我国国际重要湿地生态状况总体稳定，水质呈向好趋势，生物多样性丰富度持续提高，分布有湿地植物2258种、湿地鸟类260种。我国内地63处国际重要湿地面积372.75万公顷，同口径相比2019年有所增长。湿地水质进一步改善，53处获取地表水水质数据的湿地中，类水比重最大，占30.19%；7处获取海水水质数据的湿地中，一类3处，二类4处。同时，针对9处湿地自然补水不足等问题，采取人工补水措施，其中内蒙古达赉湖湿地补水达18.39亿立方米，引水保证率提高到70%。湿地植物丰富、鸟类众多湿地植物丰富、鸟类众多4545 2022 年第 11 期 中国花卉园艺 2022 年第 11 期 中国花卉园艺News 动态中国深度参与 湿地公约 事务和规则制定，广泛开展国际合作和交流。2016年，在江苏常熟成功举办第10届国际湿地大会。这是40年来首次独立在亚洲国家举办的国际湿地大会。大会通过了 常熟宣言。在 湿地公约 第13届缔约方大会上公布的全球首批18个国际湿地城市里，中国有6个城市名列其中。截至目前，全球43个国际湿地城市中，中国占13个，是全球入选国际湿地城市数量最多的国家。存在的主要问题法律法规相对滞后 从新中国成立到2021年，我国一直没有一部独立的 湿地保护法，湿地保护立法工作长期滞后。原有立法则呈现出“碎片化”的特点，湿地保护的相关法律规定散见于多个法律中。这些法律法规对湿地保护和恢复而言，虽各有侧重，但相对破碎，系统性不强，且法律约束力相对较弱。历史欠账多，保护压力大 世界湿地的破坏与人类社会经济发展的进程密切相关，不论是发展中国家还是发达国家，都经历了从破坏到保护的过程。我国湿地保护历史欠账较多。如建国初期，国家为解决4亿多人民的粮食供给问题，决定开垦北大荒。在此期间，大量的湿地被开垦为农田。目前，中国部分地区的部分湿地仍在退化，具体表现为小城镇排污设施缺乏导致湿地污染；资源开采导致湿地水土流失；过度砍伐、放牧导致湿地被破坏，生物多样性降低等。由于工农业生产需求不断增加、地下水过度采集等原因，造成湿地补水困难、缺水加剧。仅河北平原因超采地下水就形成30多个地下水位下降漏斗，总面积近2万平方公里。部分企业甚至将污水直接排入湿地，导致湿地生态环境恶化，植物大面积死亡。管理体制有待进一步完善 中国的湿地保护涉及水利、农业、林草等多个部门，事实上形成了“九龙治水”的局面，由于管理分散，难以达到良好的管理效果。目前我国的湿地管理体制是各类沼泽湿地由林草部门负责，湖泊河流湿地由水利部门负责，滨海湿地归自然资源部门负责。此前，我国的湿地保护主要依据2013年施行的 湿地保护管理规定。该规定仅为部门规章，无法明确界定我国湿地保护主管部门和监管部门各自的职责范围以及协调机制。新颁布实施的 湿地保护法 规定，由国家林业和草原局负责湿地资源的监督管理，国务院自然资源、水行政、住建、生态环境、农业农村等其他有关部门，按照职责分工承担湿地保护、修复、管理有关工作。国家林业和草原局会同上述部门建立湿地保护协作和信息通报机制。如果建设项目涉及国家重要湿地，要在选址、选线审批阶段征求国家林业和草原局意见。有效实施湿地保护管理的关键在于保证各部门工作协调一致。然而，在国家层面，国家林业和草原局仅是自然资源部下设的一个副部级二级单位，由其协调上级部门及其他相关部委的工作，在管理体制上仍需进一步完善。在地方层面，很多地方林业主管部门是弱势部门，很难有效落实湿地保护管理的综合协调和监督管理职责。对未来湿地保护和修复工作的建议依法保护，科学修复 深入贯彻实施 湿地保护法 及相关法律法规，根据实际需要不断完善湿地保护和修复的法规、标准体系，加大执法4646 2022 年第 11 期 中国花卉园艺 2022 年第 11 期 中国花卉园艺News动态力度，切实保护湿地生态系统，巩固已有建设成果。应尊重自然规律，坚持山水林田湖草沙系统治理理念，突出强调系统治理。协调好生产、生活和生态用水关系，坚持科学修复湿地生态系统。鼓励科技创新，推广先进适用的技术和治理模式，提高治理成效。着力开展退耕还湿工程建设，实现可持续发展。多管齐下，密切配合 湿地保护是一项建立在复杂利益关系调整基础上的事业，既涉及私人利益与公共利益关系的调整，也关系到国家短期利益与长期利益的取舍，客观上要求湿地保护政策具有综合协调功能。因此，在明确不同湿地保护管理部门的责权范围基础上，应建立综合协调机构，形成共同参与的协商机制。在未来湿地保护和修复政策手段选择上，既应重视法律和管理手段的应用，也应重视通过市场、税收、补偿等经济手段处理湿地保护和利用中的各种利益关系。以人为本，适度利用 应坚持保护优先、系统治理和适度利用的原则，促进人与自然和谐共生。将湿地保护和修复与经济社会发展和群众增收紧密结合，在保护改善生态的前提下，大力发展特色产业，提高湿地周边群众经济收入。对于部分中、轻度退化的湿地生态系统，应在保护优先的前提下，适度扶持湿地生态旅游等环境友好型产业发展。推广湿地生态旅游产品和服务认证制度，努力实现湿地资源可持续利用。鼓励多元化投入和公众参与 各级政府应不断加大对湿地保护和修复的资金投入，同时制定优惠政策，鼓励单位和个人参与湿地保护和修复。巩固完善“谁治理、谁投资、谁受益”的利益分配政策，保障治理者合法权益。充分发挥市场机制作用，多渠道筹集资金。鼓励公民个人、社会团体，特别是湿地周边居民参与湿地管理和政策制定。应通过立法和相关制度搭建公众参与湿地保护和修复的平台，利用社会力量增加湿地保护投入，并通过湿地保护和修复信息公布制度加大社会监督。提高全社会对湿地保护和修复重要性的认识 应通过自然教育、国际湿地日、爱鸟周、野生动物宣传月宣传等多种形式，不断提高全社会对湿地保护和修复重要性的认识。应依靠群众、发动群众投身湿地保护和修复事业。借鉴国外经验，通过听证等方式，对公众意见进行充分讨论，在湿地保护和修复过程中重视保护公共利益。重点湿地可利用湿地资源优势，突出湿地特色，挖掘历史文化内涵，寓教于乐，提升宣教效果。加强国际合作，构建人类命运共同体 他山之石，可以攻玉。我们应积极学习和借鉴发达国家在湿地保护和恢复方面的成功经验。如美国的湿地补偿制度十分完善，且取得了显著效果；澳大利亚原住居民参与湿地事务的公众参与机制则充分考虑了国情；英国的管理协议制与公共购买制为解决私人土地的湿地保护提供了思路；德国的湿地生态系统碳汇政策则从生态经济层面发挥了湿地的重要价值；日本和韩国国土面积虽然不大，却有丰富的滨海湿地资