过渡期市县级国土空间总体规...制管控的核心问题与关键策略_史旭敏.pdf

56 城乡规划 2022 年第 6 期国土空间规划56 城乡规划 2022 年第 6 期市县级国土空间总体规划是落实国家战略和平衡地方发展诉求的重要环节，也是规划编制的难点。文章针对当前规划编制实践中出现的“两规”目标难协调、不同层级规划内容交叉重叠、“蓝图式”规划难以应对地方需求和存量用地缺乏有效利用途径等问题，提出创新技术方法，建立层次分明、协调互补的规划体系，以过程规划代替目标规划，加强规划对存量用地的统筹作用等策略。市县级国土空间总体规划；规划体系；过程规划；存量用地利用City and county-level Territorial Spatial Master Planning is an important part of implementing the national strategies and balancing the demands of local development.It is also the difficulty of current planning formulation.In view of the problems in the practice of Territorial Spatial Planning,such as the difficult coordination of urban planning and general land use planning,the overlapping of planning contents at different levels,the difficulty of blueprint planning to meet local governments needs and the lack of effective utilization ways of stock land,the paper puts forward some measures,including innovating technical methods,establishing a well-defined,coordinated and complementary planning system,replacing targeted planning with process planning,and strengthening the coordination of planning for the stock land.City and county-level Territorial Spatial Master Planning;planning system;process planning;use of stock land 中图分类号：TU984 文献标识码：A DOI：10.12049/j.urp.202206007 文章编号：2096-3025（2022）06-0056-10 作者信息史旭敏中国城市规划设计研究院雄安研究院城市规划师摘要关 键 词Abstract史旭敏SHI XuminThe Core Problems and Key Strategies of the Planning Control of the City and County-level Territorial Spatial Master Planning in the Transition PeriodKeywords过渡期市县级国土空间总体规划编制管控的核心问题与关键策略1 研究背景2019 年 5 月 9 日，中共中央、国务院印发关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，初步明确了“五级三类”的国土空间规划基本框架，原则上界定了各级各类规划的地位和作用，结束了原有规划“多龙治水”的局面。Urban and Rural Planning 2022 NO.6 57Urban and Rural Planning 2022 NO.6 572020 年 9 月，自然资源部印发市级国土空间总体规划编制指南（试行），明确了市级国土空间总体规划的基本要求、成果形式等内容，但并未出台统一的县级国土空间总体规划编制指南，而是由各省根据省情自行确定。从三年来各地的规划实践看，国家和地方政府对规划编制的核心思路尚未达成共识，形式上的“合一”并未解决“多规并存”遗留的所有问题。国家、省级国土空间规划以战略引领为主，重在协调。市县级国土空间总体规划，一方面要落实国家意志，集中体现在对各类约束性指标和重要控制线的划定上；另一方面，市县级是地方政府自下而上发展诉求最为集中的层级，开发和保护矛盾尤为突出。因此，国土空间规划改革能否在市县级层面落地尤为重要。从规划体系看，“多规并存”在国外同样存在，日本的规划体系，纵向上由国土形成规划、国土利用规划、土地利用基本规划及市町村各部门制定的实施性土地利用规划组成，地方自主权较大；横向上由各部门对各自负责的空间地域进行详细规划，且各类地域基本不重叠，从根本上避免了规划冲突1。中国长期存在着中央分权下的“地方政府竞争”发展模式和中央收权下的“运动型”治理模式，责权边界不清晰是过去导致空间失序问题的体制性根源2-3。从“五级三类”的规划关系看，受土地利用规划、城乡规划差异的影响，地方政府对市县级国土空间总体规划的认知并不统一，特别是市县级国土空间总体规划、乡镇级国土空间总体规划和村庄规划三者之间的关系并不明确。部分学者认为，乡镇级国土空间总体规划在规划体系中承担着重要的作用，应给予乡镇更多的自由裁量权4-5。与此同时，作为开发和保护的直接依据，市县级国土空间总体规划中“中心城区”的内容深度，以及总体规划与详细规划的传导关系仍有待明晰6-7。从规划传导体系看，国内已有较多的探索，如针对市县级国土空间总体规划向乡镇级国土空间总体规划、专项规划、详细规划的传导体系，沈丹婷、盛鸣等人提出目标与格局、指标体系、控制线体系、规划分区、重大设施及项目和其他六类传导内容7；闫士忠、田甜、战强等人则提出指标管控、布局管控、用途管控三类途径8；张衍毓、陈美景认为，上位规划应以负面清单的形式提出管控要求，给下位规划预留足够的自主发挥的空间9。我国幅员辽阔，生态保护、耕地保护等是国家从全局层面提出的要求，但各地经济社会发展水平差异较大，发展仍然是解决我国绝大部分地区主要问题的关键，市县级层面需要平衡全局和局部的目标。本文主要基于过渡期市县级国土空间总体规划在编制实践中遇到的问题和难点，初步提出规划编制探索的方向，以期在国家、地方政府以及不同部门之间的规划目标中寻求最大共识，推动市县级国土空间总体规划体系不断优化完善。2 市县级国土空间总体规划编制实践面临的核心问题2.1 理论体系的差异导致“两规”在技术方法层面难以融合统一国土空间规划是一次规划体系的重构，但短期来看，仍然难以摆脱对原有技术的依赖，土地利用规划和城乡规划（简称“两规”）原有的编制思路在新一轮国土空间规划中仍然起到主导作用。从规划目的、传导体系以及实施管理等方面看，土地利用规划与城乡规划存在明显的差别（表 1）。土地利用规划本质上是对“现状有限改变”的保护性规划，其核心目标是加强土地管理，切实保护耕地，确保国家整体的粮食安全和生态安全，自上而下的政策约束性极强，针对耕地、林地、湿地、永久基本农田等保护性任务时优势明显，但在面对未来城乡建设等史旭敏 过渡期市县级国土空间总体规划编制管控的核心问题与关键策略 国土空间规划在理论体系、技术标准、法律法规以及实施监督等方面仍将面临较长时间的探索和创新，本文将国土空间规划体系完整建立前的阶段称为过渡期。58 城乡规划 2022 年第 6 期国土空间规划58 城乡规划 2022 年第 6 期存在不确定性的内容时略显粗放；城乡规划建立在对未来发展蓝图的预测上，最终目标是优化城乡空间的布局，规划成果集中体现地方政府的发展诉求，而在规模管控、耕地保护等方面存在天然的劣势。“两规”在理论体系、价值导向以及技术方法层面存在明显的差异，但当前缺乏更高层次的理论来统筹替代“两规”原有的理论，导致在规划实践中“两规融合”变成“两规拼合”。从实践来看，围绕“指标图数的规划逻辑”无法适应“城镇空间布局合理性”的要求，城市用地布局是一项系统性工程，居住、产业、基础设施、公共服务设施等用地的比例和空间分布的合理性与规划范围密切相关，但在规划阶段将“新增指标”“流量指标”等与规划方案严格对应，将促使地方政府从追求“空间整体合理”向“局部项目优先”转变（图 1）。2.2 规划传导体系不清晰导致相关规划内容的边界模糊相关研究表明，“部门整合”和“多规合一”在横向上解决了多类型空间规划冲突的问题，但是在纵向上，“五级”政府的规划事权与“五级”规划的性质、内容和关系等问题仍然值得深入探讨3。从具体的编制实践来看，主要存在两个方面的问题。第一，总体规划与详细规划、专项规划在内容上的边界难以厘清。本轮市县级国土空间总体规划创新性地提出全域层面“规划分区+国土空间功能结构调整表”、中心城区层面“规划分区+城镇建设用地结构规划表”的管控体系，实现了对总体规划内容的进一步“松绑”，削弱了总体规划对具体用地细节的干涉。但从具体的实践看，由于国土空间总体规划被赋予较多的内容和职责，同时受到“五级”规划同步推进的影响，当前的工作模式一定程度上破坏了编制导则原有逻辑的完整性。耕地、永久基本农田、林地等约束性内容在实际工作中须先行划定，市县级国土空间总体规划“被迫”深入到用地图斑层面，不同层级的规划内容交织；中心城区层面，国土规划分区和土地用途规划的内容并存（图 2），与控制性详细规划的衔接关系不明，规划工作在“粗”与“细”之间反复摇摆。总体规划和专项规划在实践中也Fig.1 The scarcity of incremental indicators leads to the partial project priority replacing the overall spatial reasonableness资料来源：笔者自绘图 1 增量指标的稀缺性导致“局部项目优先”代替“空间整体合理”居住公共服务设施绿地科研科研商业居住居住科研科研商业居住公共服务设施绿地居住增量指标投放区增量指标投放区居住流量指标投放区流量指标投放区居住居住居住商业商业居住规划类型规划目的传导体系实施管理的法定依据 法律依据土地利用规划为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展分为国家、省、地、县、镇(乡)五级,县级和乡镇级规划内容相同,县级规划由乡镇级规划拼合而成,无详细规划市县和乡镇级土地利用规划均可作为开发保护许可的依据土地管理法及相关法律法规城乡规划为了加强城乡规划的管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调、可持续发展分为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划,城市规划和镇规划又分为总体规划和详细规划,规划自上而下,逐级深化、优化控制性详细规划和村庄规划作为规划许可的基本依据城乡规划法及相关法律法规资料来源：笔者自绘表 1“两规”辨析Tab.1 Analysis of land use planning,and urban and rural planningUrban and Rural Planning 2022 NO.6 59Urban and Rural Planning 2022 NO.6 59面临“谁先谁后”、内容深度和衔接的问题（图 3），尤其是自然资源主管部门和其他专项规划主管部门的事权划分尚未明确，专项规划编制往往滞后于总体规划，进一步加重了总体规划的负担。第二，部分约束性指标难以在市县级国土空间总体规划层面统筹落地。从技术层面来讲，耕地、永久基本农田、林地等约束性指标主要依托现状用地和各类已批用地划定，而城乡建设用地、区域基础设施等则基于规划预测和工程可行性划定，划定逻辑的不同导致两者的空