国际非政府组织参与全球海洋...境治理的问题审视与路径优化_江婷烨.pdf

收稿日期:2022-10-12基金项目:国家社会科学基金重大研究专项(19VHQ010)作者简介:江婷烨(1996),女,博士研究生;E-mail:623904755 第 22 卷 第 1 期大连海事大学学报(社会科学版)Vol.22,No.12023 年 2 月Journal of Dalian Maritime University(Social Science Edition)Feb.,2023引用格式:江婷烨.国际非政府组织参与全球海洋环境治理的问题审视与路径优化J.大连海事大学学报(社会科学版),2023,22(1):11-21.国际非政府组织参与全球海洋环境治理的问题审视与路径优化江婷烨(海南大学 法学院,海口 570228)摘要:全球海洋环境治理要求多元化主体参与。国际非政府组织作为全球海洋环境治理的重要主体,其参与全球海洋环境治理具有国际、区域和国家层面的治理依据,呈现出一定的治理特征,能够弥补全球海洋环境治理其他主体的不足,推动全球海洋环境机制的形成与发展并增强全球海洋环境治理的合法性与正当性。但国际非政府组织在参与全球海洋环境治理过程中面临治理法律依据薄弱、治理中立性不足、治理作用发挥受限等困境,需要以增强国际非政府组织参与全球海洋环境治理的法律依据、保持治理行为中立性、推动其与全球海洋环境治理多元主体间的合作等方式作为破解之道。中国应当重视国际非政府组织在全球海洋环境治理中的地位和作用,与之发展长期合作伙伴关系,共建“海洋命运共同体”。关键词:全球海洋环境治理;国际非政府组织;多元主体中图分类号:D993.5 文献标志码:A文章编号:1671-7031(2023)01-0011-11现代意义上的国际非政府组织(International Non-Governmental Organization,简称 INGO)最早产生于 19 世纪,基本上局限于欧洲地区,如科布登俱乐部(The Cobden Club)、国际法学会和国际法协会等。在两次世界大战之后,国际非政府组织得到了较快发展,私人慈善机构、经济组织与专业性组织兴起,在全球多个领域发挥作用。在冷战结束后,国际非政府组织进入快速发展期,呈现出数量爆发式增长、地区分布扩散至全球以及组织行为具备网络化等特征。1非政府组织已被广泛纳入国际发展进程,越来越多的国际非政府组织凭借自身所具有的专业性和跨国性等优势,参与到全球治理进程中,活跃在环境、人权、和平与安全等重要全球治理领域。随着全球海洋环境治理的日益复杂化,单一主体如国家、政府间国际组织等主体已经无法满足治理需求。国际非政府组织逐渐成为全球海洋环境治理的新兴主体,在全球海洋环境治理中发挥作用。本文对国际非政府组织参与全球海洋环境治理问题进行研究,主要分为以下三部分:一是国际非政府组织参与全球海洋环境治理的作用,二是国际非政府组织参与全球海洋环境治理的问题审视,三是提出国际非政府组织参与全球海洋环境治理的优化路径,以期国际非政府组织的优势和作用能够在全球海洋环境治理中得到进一步凸显。一、国际非政府组织参与全球海洋环境治理的作用 全球海洋环境治理面临着海洋微塑料污染、12 大连海事大学学报(社会科学版)第 22 卷海洋酸化、海洋生物多样性逐渐丧失、海洋资源减少等严峻问题。由于全球海洋环境治理所具有的复杂性和整体性特征,以主权国家为代表的单一主体已经无法满足全球海洋环境治理需求。尽管由多个国家的共同努力替代每个国家的单独行动在解决海洋污染或其他海洋环境威胁方面更加有效,但国家在全球海洋环境治理中依然存在治理短板,因此需要加入非国家治理主体对国家治理行为进行补充。2国际非政府组织参与全球海洋环境治理的作用主要体现在以下三方面。(一)弥补全球海洋环境治理其他主体的不足其一,弥补国家在全球海洋环境治理中存在的不足。美国学者詹姆斯罗西瑙(James N.Rosenau)最早提出全球治理理论,该理论中的一个重要假定即是“国家无能论”,意味着民族国家已无法解决跨国界问题,需要借助其他力量协同治理。3主权国家参与全球海洋治理功能受限体现在主权国家全球海洋治理能力不足和主权责任意识式微两方面。一方面,主权国家参与全球海洋环境治理的能力不足,需要通过非政府组织的治理行为进行弥补。在海洋空间规划问题上,政府经常受制于特定的制度和治理传统,难以实现对治理方式的创新。而非政府组织所具有的专门性和灵活性特征,能够为政府提供跨部门和专门性的创新知识,发挥智库作用。非政府组织与有关各级政府之间的经验交流,有助于解决地方、国家、区域和全球各级关于海洋空间规划的具体问题。4另一方面,主权国家对自身利益的狭隘追求,也需要通过非政府组织对集体利益的保障进行匡正。国家的全球海洋环境治理行动时限较短,或出于当下政治需要,或因已面临较大的治理紧迫性而采取治理手段,由于其难以对单一或多个海洋治理领域进行长期治理,因此降低了行动的连续性和有效性。国家和国际非政府组织的治理视角也并不一致,国家更加关注自身利益,对自身利益的追求远大于对全球整体利益的追求,其在全球海洋环境治理中发挥的作用无法达到预期效果。非政府组织则多注重于“全球或区域”利益,5在全球海洋环境治理中具有较强的行动力,对海洋环境污染等问题的反应也较为敏锐,其与国家相比,更加注重对全球海洋环境整体利益的维护,能够对国家治理乏力或尚未关注的治理领域进行填补。国际非政府组织能够通过游说、施压或公开反对等方式改变国家不合理的海洋治理行为。例如 1987 年绿色和平、世界自然基金会、地球之友等非政府组织因反对南极条约缔约方加速对南极矿产资源的开发而创建了南极和南大洋联盟(Antarctic and Southern Ocean Coalition,简称 ASOC),6该联盟为南极海洋环境治理做出了实质性贡献。其二,弥补政府间国际组织参与全球海洋环境治理的不足。政府间国际组织在全球海洋环境治理中发挥了较大作用。联合国环境规划署(U-nited Nations Environment Programme,简称 UNEP)作为全球主要的环境主管机构,既负责制定全球环境议程,也是全球环境治理的权威倡导者。近数十年以来,联合国环境规划署在环境治理领域推动了多项环境公约的达成。然而,尽管政府间国际组织在全球海洋环境治理中有突出表现,但其也面临着彼此之间的交流和合作机制并不完善、职能重合严重的问题,降低了全球海洋环境治理效率。7在南海区域,虽然联合国环境规划署和东盟都对南海区域海洋环境进行治理,但就已有实践来看,两者的共同治理行为因缺乏协调性和整体性而并未达到理想效果。与政府间国际组织相比,国际非政府组织在治理行动力和治理效率上都有较大优势。国际非政府组织具有较为快速的行动网络,能够集中民间力量促进多元主体对海洋环境治理的广泛参与。国际非政府组织之间往来频繁,信息沟通与交流较多,且常常以联盟方式实现治理,能够避免重复治理或是治理缺位的情况。(二)推动全球海洋环境治理机制的形成与发展全球海洋环境治理机制的形成与发展离不开国际非政府组织的推动作用。环境与气候治理领域(其中也包括海洋领域)的国际非政府组织最早出现在 19 世纪下半叶,并在 20 世纪 70 年代后得到迅猛发展。涉海国际非政府组织活跃在海洋环境保护、海洋资源保护、促进海洋可持续发展等重要海洋环境治理事项上,通过积极参与海洋环境公约谈判、促进海洋环境公约达成、监督海洋环境公约执行、开展海洋环境治理行动等方式,推动第 1 期江婷烨:国际非政府组织参与全球海洋环境治理的问题审视与路径优化13 全球海洋环境机制的形成与发展。其一,积极参与海洋环境公约谈判。1992 年里约热内卢会议鼓励非政府组织协助制定会议议程,在21 世纪议程中也已确定了非政府组织的可持续发展合作者身份。取得观察员地位的国际非政府组织能够参与海洋环境公约谈判进程,在气候谈判缔约方会议中,参与会议谈判的国际非政府组织数量已远超缔约方国家的数量。联合国气候峰会在召开前还会专门邀请国际非政府组织作为第三方监督者参与会议,以平衡发达国家和发展中国家在会议谈判中的不同利益需求。在国家管辖外区域海洋生物多样性(Marine Biodiversi-ty of Areas Beyond National Jurisdiction,简 称BBNJ)协定谈判中,参与谈判的国际非政府组织数量也在不断增加,在谈判中积极表达观点和立场。公海联盟(High Seas Alliance)在 BBNJ 协定第一次政府间会议谈判中就呼吁要与其他全球、区域和部门机构进行强有力的协商,以提高效率并填补监管空白。8其二,促进海洋环境公约、政策和法案的达成。绿色和平组织成功推动奥斯陆和巴黎保护海洋环境公约的签署,以国际公约形式禁止各国在北大西洋丢弃海上石油钻井设备,并逐步停止排放放射性和有毒物质。其还促成了控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约与联合国气候变化框架公约的制定与实施。9海洋环境保护组织(Oceana)是世界上最大的专门致力于保护海洋生态系统和濒危物种的非政府组织,其积极参与国家和地区中与海洋环境治理相关的政策、法案制定,推动了欧盟共同渔业政策的施行和加拿大新渔业法案的通过。其三,监督海洋环境公约的有效执行。国际非政府组织不仅能够参与海洋环境公约谈判进程,影响国家和政府间国际组织的谈判行为并促成海洋环境公约、政策和法案的通过,在海洋环境公约的执行过程中,其还能够以参与公约缔约方大会审议公约实施情况、敦促环境公约及时进行调整和修改等方式监督海洋环境公约的执行。在生物多样性公约缔约方大会会议中还专门设置了平行论坛,就非政府组织在生物多样性保护方面的贡献进行讨论。此外,提交履约信息、提交法庭之友书面意见以及提出申诉等,也是国际非政府组织监督海洋环境公约执行的有效方式。10其四,开展全球海洋环境治理行动。国际非政府组织能够以全球海洋环境治理的宣传方、协调方、资助方等角色在治理中发挥作用。作为全球海洋环境治理的宣传方,国际非政府组织通过发行出版物、纪录片、环保手册等方式培养公众的环保意识,鼓励公众参与海洋环境治理行动。世界自然基金会创办了“地球一小时”活动以呼吁携手共创和谐社会。作为全球海洋环境治理的协调方,国际非政府组织的参与可以实现多部门的协调、融合、整体和可持续发展,11尤其是其能够在政府与公众、政府与企业、公众与企业之间搭建沟通平台,传达民意。作为全球海洋环境治理的资助方,国际非政府组织主要通过海洋能力建设援助项目为发展中国家提供帮助,比如实行全球奖学金计划、设立发展研究基金等。随着非政府组织作为信息的传播者和环境价值与行为的推动者发挥的作用日益增大,其在社会上的知名度和认可度也在不断提高。(三)增强全球海洋环境治理的合法性与正当性国际社会不断呈现出多元化的发展趋势,各种利益主体陆续登上国际舞台,通过参加国际事务影响国际法的发展。传统国际法时代由主权国家独自垄断国际社会立法权的格局逐渐被打破,大量的非政府组织涌现出来,开始通过各种渠道积极参与国际社会立法,表达他们的呼声和建议,希望在国际社会的规则制定过程中取得自己的一席之位。12国际立法进程亦受此影响,不断发生着变化,呈现出民主化和组织化的发展态势。市民社会最早在罗马城邦中成形,经历了从古典市民社会发展为现代及全球市民社会的过程。市民社会意识的勃兴培育并发展出非政府组织,全球市民社会以非政府组织为主要的活动行为体。13非政府组织亦常被称为“公民社会组织”,能够为政府和公民的沟通搭建桥梁。非政府组织基于自奥斯陆和巴黎保护海洋环境公约,又被称为保护东北大西洋海洋环境公约(简称 OSPAR 公约),该公约取代了1972 年关于在海上倾倒废物的奥斯陆公约和 1974 年关于陆源海洋污染源的巴黎公约。参见 https:/www.ospar.org/,访问日期:2022 年 11 月 30 日。参见 https:/oceana.org/our-campaigns/feedtheworld/#vic-tories,访问日期:2022 年 11 月 9 日。14 大连海事大学学报