规范与自主：民办高职院校监管政策制定的理论审思_王佳丽.pdf

第 期（总第 期）成人教育 ：规范与自主：民办高职院校监管政策制定的理论审思王佳丽，张宇恒（内蒙古鸿德文理学院，呼和浩特；厦门大学 教育研究院，福建 厦门）【摘 要】民办高职院校监管政策制定应该立足于实现“政府监管”与“学校自主”的平衡。一方面，教育公共性是现代教育的基本特性，遵循教育公共性是民办高职教育发展的逻辑，而民办高职院校的公共性则提供了政府监管的合法性基础，需要政府支持民办高职院校建设，提升政府公共服务能力。另一方面，民办高职院校管理体制改革具有多元产权相互渗透的特点，民办高职院校的产权差异提供了尊重其办学自主权的合理性基础，产权结构也是影响其内部治理现代化的重要因素。对此，“公共价值”与“产权关系”应该是影响监管政策制定的重要因素。【关键词】民办高职院校；监管；公共性；产权；办学自主【中图分类号】【文献标识码】【文章编号】（）【收稿日期】【基金项目】四川省教育发展研究中心 年度自筹课题“义务教育阶段民办学校监管的法律制度研究”，项目编号为；内蒙古社会科学基金 年度项目“内蒙古民办高校治理能力提升路径研究”，项目编号为【作者简介】王佳丽（），女，辽宁康平人，博士，内蒙古鸿德文理学院副教授，研究方向为高等教育管理、民办教育；通讯作者：张宇恒（），男，四川眉山人，厦门大学教育研究院博士研究生，研究方向为高等教育原理、民办教育。一、前言 年 月 日，新修订的民办教育促进法实施条例（以下简称条例）公布，意味着民办教育分类管理制度正式落地。一方面，完善民办学校的监督管理体制、规范民办教育的发展，对于推进新的民办教育促进法（以下简称民促法）和条例的顺利实施、促进教育高质量发展极其重要。另一方面，在国民经济转型发展战略的驱动下，党和国家把发展职业教育，尤其是高等职业教育，摆在更加突出的位置，完成了对职业教育法的修订，并密集出台了一系列政策，强调实施高水平高等职业学校和专业建设计划。截至 年，全国高等职业院校 所，其中企业和社会力量举办的职业院校 所，占比 ，民办高职已成为我国现代职业教育的重要组成部分。因此，研究以民办高职院校为代表的民办学校监管问题，尤其是基础理论问题，具有重要的现实意义。二、文献综述与问题的提出首先，监管是民办教育健康发展的内在需求。民办教育作为一项公益性事业，单纯的市场手段无法克服供给矛盾，需要政府进行有效的监管和引导。董圣足（）、李清刚（）认为，如果政府监管力度不够，民办学校会出于资本逐利的需求，严重损害教育的公益性。其次，监管也是现有政策规范的重点内容。周海涛、闫丽雯（）认为，民办学校分类管理改革是支持和规范于一体的综合改革，是对原有法律规制的重大突破，其中既包括政府对民办教育的扶持，也涵盖监管规范，支持与规范并举是改革的总基调。这说明民办学校在享受国家优惠政策扶持的同时，也应该接受国家的监管，监管是支持的应有之义。再次，分类监管政策体系尚未完善，特别是有关非营利性民办学校监督管理等方面的规范性制度亟待出台。监管机制的“缺位”，不利于民办教育分类管理政策的有效推进，严重制约着其他政策内容的落实。最后，政府监管与民办学校办学自主权之间存在冲突。由于民办学校的监管政策涉及的内容较为庞杂，从土地、税收、法人、产权，到教师、学生、课程等其他方面，再加上民办学校整体又呈现出不同的办学样态，政策协调难度大，为了节约行政制约，监管政策“一刀切”的现象较为明显，政府干预过度，导致重复监管、错位监管等问题长期存在，民办学校的合法权益不能得到有效维护。由此可见，为进一步提升监管政策的有效性和科学性，需要在保证政府有效监管的前提下，落实学校办学自主权。职业教育具有鲜明的公共属性，民办高职院校作为公共服务的提供者，存在办学和人才培养质量水平参差不齐等问题，政府应该充分介入，实施监管，防止市场失灵导致的社会危机。但是，民办高职院校是市场的产物，自主办学是其重要权利。那么，“坚持政府监管的必然性，尊重学校办学自主的必要性”的依据是什么？需要对其给予理论回应，才能真正厘清政府与学校之间的关系，走出“监管是管与罚的关系”的思维桎梏，实现“政府监管”与“学校自主”之间的平衡。三、规范何以保证：民办高职院校的公共性与监管立法 从教育的内在属性与本质要求分析，现代教育具有显著的公共性，民办高职教育也不例外，公共性是其最基本的特性。探讨“教育的公共性”的目的是为民办高职院校的监管提供理论依据。相应地，教育公共性也为其政策制定确立了基本范式和目标价值。.教育公共性是民办高职教育的基本特性民办高职教育具有公共性。民办高职教育是市场化改革的结果，更多是投资办学的产物，具有营利和逐利的特征及私有化倾向。但是，民办高职教育的公共性和营利性、私有化并不是同一范畴的问题。民办高职教育的公共性来源于其作为一种教育类型本身所蕴含的天然属性。公共性是现代教育的本质，公共性的产生是传统教育在迈向现代教育转型过程中的自发体现，现代教育最突出的特点是公共教育体系的建立和完善。在历史上的很长一段时间，教育是家庭的一项重要职能，具有浓厚的私人色彩，但是随着工业革命的到来，家庭作坊式的生产模式被取代，掌握基本操作技能满足大工业生产的需要成为了个体生存的必需。而家庭作为新生一代接受训练、掌握技能的场所，逐渐被专门的学校取代，接受规范化的学校教育成为全体社会成员的共同话题，发展普遍的公共教育成为社会改革与进步的方向，由此，教育的公共性开始凸显。公共性指向教育的价值层面，教育被视为一种公共利益，以平等的态度培养全体公民，促进有效的公民意识的形成，旨在为人们在民主社会中发挥建设性作用做准备，同时也促进社会平等，缩小贫富差距。学校则通过招生、统一课程和教学来促进这些目标的实现。所以，从民主平等的角度来看，教育是纯粹的公益性事业，是一项公共产品，否则民主社会就无法持久。我们都依赖同胞们的这种政治能力，因为我们把自己置于他们对社会运行的集体判断的支配之下。一个必然的结果是，在民主政治舞台上，根据一人一票的规则，个体是平等的，但如果教育促进社会阶层流动的能力被严重削弱，个体间的不平等情况变得严重，政治平等就会受到破坏。在此意义上，教育的公共性反映“在现代化进程中为了全民族基本素质的提升而举办公共教育的话题”。同时，教育的公共性也指教育涉及公共资源的分配，资源的消费和利用会影响社会公众共同的必要利益。所以，民办高职院校一旦被纳入现代教育体系，就具有了公共属性。.遵循教育公共性是民办高职教育发展的逻辑民办高职教育的公共性体现在，职业为个体生存所必须，是社会发展进步的柱石。怀特海（）曾指出，“普遍的观点是，教育服务于公共目的，无论它是被公共机构还是私营机构提供，它应该得到公众的支持。”对公共性的追求，是民办高职院校的核心价值和发展目标。首先，从教育产品的角度来看，职业教育可被视为一种为市场需求生产商品的活动，输出的人才产品具有较强的公共产品特质，能够与市场行业发展形势、技术进步方向、工作社会规则有效契合，具有社会的公共性。这充分说明，职业教育是一种横跨“职业域”“技术域”“教育域”“社会域”的跨界性教育类型。劳动工具的进步、社会器物的丰盈、生产制度的变革，都离不开职业教育的功能支持与路向引领，相比个人获益，其对社会利益影响更大，正外部性也更显著。其次，从影响个体发展的角度来看，职业技能被视为影响个体生计是否可持续的基本要素，具有使个体受益的责任与功效。尤其是社会弱势群体，接受职业技能培训，能够激发个体对生命存在的自我创造，获取创造美好人生的道德能力和内生动力，从而显著改善自身不利的生存境遇。再次，从教育阶段的角度来看，高等职业教育作为高层次的学历教育，生产力转化和人力资源开发的能力明显优于中等职业教育、短期职业技能培训等。高等职业教育不仅能够对个体本身产生更为丰厚的内部收益，外溢社会和反哺区域发展的效能也更加显著。最后，从民办教育改革导向的角度来看，指向公共利益的教育实践、注重公平兼顾效益的改革尝试、以公民素质提升为旨归的教育存在、作为公益事业的法律身份定位，都使得“公共”这一价值主体成为民办学校发展的逻辑起点。.民办高职院校的公共性提供了政府监管的合法性基础民办高职院校的公共性在资本逐利的环境中，不会自发体现，需要政府的监管，也需要通过法律和政策予以规范和保障。民办高职院校的公共性，作为教育立法和政策制定的目标价值，提供了政府监管的合法性基础。对此，要明确以下两个问题。第一，教育立法与公共性之间的关系问题。教育立法是国家立法机关按照法定程序把教育规律和管理规范上升为一般的强制性规则，从而形成对整个社会的普遍约束力，保障教育事业发展的稳定性，保障教育功能的实现。公共性对于完善民办高职院校的监管制度具有重要意义，监管的合法性基础不仅在于立法程序的合法性，更在于其监管内容合乎教育规律。公共性作为现代教育的基本属性，是评判现代教育立法科学性的重要工具，也是法律在调节社会关系过程中必须维护和引导的目的价值。第二，监管政策与公共性的实现问题。除了法律规制，以政策为主的管理导向，使得必须将民办高职院校的公共性作为纳入政策制定过程的重要考量因素。民办高职院校监管政策是公共政策的一部分，公共政策的基本目标是利用国家公共权力来解决社会的公共问题。公共性是公共权力表达的价值话语，决定了权力适用的对象、目的和边界。在此意义上，讨论政策的公共性，是为了让民办高职院校监管政策的制定避免随意性和盲目性，具体体现在：其一，公共性是规范监管政策制定合法性的来源。民办高职院校监管的初衷，是为了保障教育质量，改善学校教育产品的服务供给，避免市场的无序竞争与过度逐利、损害教育公益。其二，公共性是制约监管政策实施有效性的来源。只有以公共性为价值追求，贯穿民办高职院校监管政策执行的全过程、全方位、全天候，政策的执行者（政府）和行为相对人（管理者、举办者、其他利益相关者）才能更好地从学校发展的全局出发，增进相互理解，扩展共同利益，达成制度共识，从而实现政策目标到政策结果的有效转化。其三，公共性是影响监管政策改进可能性的来源。很长一段时间以来，我国民办高职教育制度环境较为宽松，政府监管程度有限。受政策的制度惯性和路径依赖影响，缺乏对民办教育公共性的重视，在新的分类管理改革背景下，地方政府需要重新认识民办高职院校的公共属性，转化政策理念，落实国家层面对民办学校的监管诉求。四、自主何以必须：民办高职院校的产权性质与办学自主 正确处理产权问题，是高等教育和民办高校管理体制改革的关键。我国民办教育的基本特征是投资办学，这直接引发了对“学校产权、自主招生”等各种与投资相关的诉求。不同于国家或政府投资举办的公立学校，民办高职具有多元产权属性，既包括个人捐资，也包括“集体融资，国家投资，混合集资，企业援资”等多种形式。投资主体的多元化，形成了不同的产权主体和产权结构。探讨产权问题，有助于在构建民办高职院校监管制度的过程中，厘清民办学校和政府之间的关系，分析民办学校不同于公办学校的自身的特殊性，明晰学校与政府各自的权利（力）义务边界，为保障民办高职院校的办学自主权寻找理论依据。.民办高职院校管理体制改革具有多元产权相互渗透的特点不同于初等、中等及校外培训机构的改革，民办高职院校在民办教育分类管理改革中具有明显的特殊性，制度供给较为宽松，注重改进审批方式，简化审批流程，鼓励和引导民间资金进入民办高职教育领域，强调激发民办高职教育办学体制的优势和活力。例如，条例第七条规定，“实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。但是，实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。”第九条明确规定，“国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校。”其中，发展高等职业教育更是重中之重。高等职业教育能够优化高等教育结构，是实施创新驱动战略、实现中国制造 宏大计划目标、培养大国工匠的基础性工程。但是，与发达国家相比，我国高等职业教育还面临着社会资本对举办高等职业教育的支撑能力不足、适应产业发展