广东生态产品价值实现机制的探索与实践_申娟.pdf

30January 2023/广东经济广东生态产品价值实现机制的探索与实践申娟 胥爱欢建立生态产品价值实现机制是贯彻习近平生态文明思想的重要部署，是实现绿水青山就是金山银山理念的关键环节，自 2021 年我国颁布关于建立健全生态产品价值实现机制的意见以来，国内多地陆续开展了生态产品价值实现的试点工作，广东省也进行了系列探索和实践，广州市花都区公益林碳普惠项目入选了自然资源部公布的生态产品价值实现案例，为进一步加大生态产品价值实现力度，广东省于 2022 年 10 月印发了广东省建立健全生态产品价值实现机制的实施方案，广东省生态产品价值实现虽取得了一定进展，但目前广东省内面临生态产品价值核算体系尚未统一规范、环境权益交易发展不均衡、财政金融支持未充分发挥作用、现代农业产业集群发展程度较低等问题，基于此，本文梳理了国内其他省份的经验做法，期望从生态产品价值核算、生态产品交易机制、财政金融扶持等方面提供经验借鉴，促进广东生态产品价值实现。HOT POINT热点/January 202331广东经济研究背景及相关概论（一）研究背景落实健全生态产品价值实现机制，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，也是践行绿水青山就是金山银山发展理念的重要途径，对推动经济社会发展全面绿色转型具有战略性意义，2021 年 4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于建立健全生态产品价值实现机制的意见，意见出台后，各地都在开展积极探索与实践，为推动此项工作的开展，自然资源部也陆续分享了三批生态产品价值实现典型案例，生态环境部也通过生态文明建设示范区及“两山”基地的创建，推动各地开展生态产品价值实现，进一步推动各地绿色经济发展，全国一盘棋，各地生态产品价值实现开展得如火如荼，广东也在积极探索开展生态产品价值实现，研究此课题对于更好地发挥广东省生态资源优势，助力广东走出一条生态优先、绿色发展的新路子具有重要意义。（二）相关概念生态产品这一概念首次提出是在 2010 年12 月国务院印发的全国主体功能区规划里面，具体内涵是指“生态产品是维系生态安全、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等”。党的十八大以来，我国高度重视生态文明建设，积极贯彻绿水青山就是金山银山的发展理念，生态产品价值也被赋予了新的内涵，在新时期背景下，生态产品不仅包括自然要素，还包括经过产业化加工的、提供给人类社会的终端产品或服务，是生态系统提供的物质产品和服务产品的总和，生态产品按性质划分又分为物质类生态产品、调节服务类生态产品、文化服务类生态产品。生态产品价值不但具有生态属性，同时还兼具独特的公共和社会属性，迫切需要发挥政府和市场的双重作用，充分调动政府、企业和公众的积极性，更好地保障优质生态产品供给。（三）生态产品价值实现主要途径及基础从学术界研究和国内外实践来看，生态产品价值实现主要包括以下三种方式：对于物质类生态产品，如有机农林牧渔产品等，主要采用品牌化方式实现生态价值；对于文化服务类生态产品，如休闲旅游、自然景观等，主要通过生态旅游、康养等产业化经营实现价值；对于调节服务类生态产品，如水净化、气候调节公共性产品等，主要采用生态补偿方式实现价值。根据中共中央办公厅和国务院办公厅印发的关于建立健全生态产品价值实现机制的意见，生态产品价值实现需要做的基础工作主要包括：建立生态产品调查监测机制，便于明确生态产品的产权、家底；建立生态产品价值评价机制，便于核算生态产品的价值；健全生态产品经营开发机制，便于促进产品供需精准对接，从全国各地的实践来看，也主要围绕这些基础工作进行积极探索。广东开展生态产品价值实现的有利条件（一）广东综合实力领跑全国广 东 有 强 大 的 经 济 发 展 基 础，2021年，广 东 省 地 区 生 产 总 值 12.4 万 亿 元，同比增长 8%，连续 33 年位居全国第一，产业结构日趋优化，三次产业结构比重为4.0 40.4 55.6，其中第一产业增加值为5003.66 亿元，同比增长 7.9%；第二产业增加值为 50219.19 亿元，同比增长 8.7%，第三产业增加值为 69146.82 亿元，同比增长 7.5%。（二）广东拥有丰富的自然生态资源32January 2023/广东经济热点HOT POINT“十三五”期间，广东省县级以上自然保护地共 1359 个、其中自然保护区 377 个、风景名胜区 28 个、地质公园 19 个、矿山公园 2 个、森林公园 712 个、湿地公园 214 个、海洋特别保护区 7 个，广东还拥有得天独厚的红树林碳生态系统优势，红树林总面积约1.42 万公顷，占全国红树林总面积的 57%，面积位居全国第一。（三）广东拥有强大的海上先进产业集群广东省拥有绵长的海岸线，占全国海岸线的三分之一以上，海洋电子信息、海上风电、海洋工程装备、海洋生物、天然气水合物、海洋公共服务等六大海洋产业发展迅速，全省海洋生产总值连续 27 年全国第一，2021 年，广东省海洋经济生产总值 19941 亿元，同比增长 12.6%，占广东地区生产总值的 16.%，占全国海洋生产总值的 22.1%。（四）广东拥有种类多样的岭南特色农产品广东地处亚热带区域，光照充足，雨水充沛，得天独厚的气候条件培育了很多具有地域特色的岭南水果及农产品，广东省农业农村厅公布的广东省特色农产品优势区名单显示，2021 年广东省省级特色农产品优势区共计 104 个，其中比较多的是水果类 33 个，如梅州金柚、湛江雷州覃斗芒果、廉江红橙，其次是茶叶类 17 个，如潮州凤凰单枞。广东生态产品价值实现探索与实践（一）夯实生态产品价值实现工作基础一是加强顶层设计，明确发展方向。2022年 10 月广东省印发广东省建立健全生态产品价值实现机制的实施方案，通过构建上层建筑，推动形成具有广东特色的生态产品价值实现机制，为建设美丽广东提供重要支撑。二是建立生态产品交易平台。2009 年广东省成立了广州碳排放交易所，该交易所提供了碳排放权配额现货交易、中国自愿核证减排量现货交易、广东省碳普惠制核证减排量等碳交易产品，也为林业碳汇、海洋碳汇等生态资源提供了交易场所，有助于生态产品价值交易实现。三是实施自然资源确权登记。2021 年 12 月广东省自然资源厅制定了鉴江、广东湛江红树林自然保护区、韩江、广东丹霞山国家级自然保护区等在内的 20 个省级重点区域自然资源统一确权登记实施方案，要求在 2022 年底前完成确权登记。四是探索开展生态产品价值核算。目前广东省有深圳市、汕尾市、中山市探索开展了生态产品价值核算工作，深圳于 2021 年发布了深圳市生态系统生产总值（GEP）核算技术规范，并公布了深圳市 2020 年度生态系统生产总值（GEP）核算报告。（二）探索开展领导干部自然资源离任审计2019 年广东省印发了广东省领导干部自然资源资产离任审计实施办法（试行），明确了主要领导干部任职期间在自然生态系统方面应当履行的环保责任，审计内容主要包括领导干部贯彻执行中央生态文明建设的方针政策以及省委省政府的工作部署情况，自然资源保护目标以及保护情况等，审计结果作为干部考核、任免、奖惩的重要依据。（三）完善生态保护补偿办法2014 年广东省修订广东省生态保护补偿办法，生态保护补偿的对象是广东省重点生态功能区县和国家明确的禁止开发区，围绕水质、大气、森林、节能减排等因素建立环境考核指标体系，广东省政府坚持“谁保护，谁得益”、“谁改善、谁得益”的原则，给予生/January 202333广东经济态地区合理补偿，对保护和改善生态环境成果较好的地区给予适当奖励，2022 年广东省财政下达生态保护区财政补偿资金 85.32 亿元。（四）加大金融创新支持力度开发“小产品”贷动“大产业”，广东金融机构围绕特色产业集群和地理标志农产品深化产品服务创新，推出“橘红贷”“渔农贷”“陈皮贷”“茗茶贷”“脆肉鲩养殖贷”“生猪贷”等专属信贷产品，打造“一镇一业”、“一村一品”特色金融产品体系。积极拓宽抵质押物范围，推动辖内农村土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体经营性建设用地使用权、养殖圈舍、生猪肉牛和狮头鹅活体等“五类抵押物”贷款实现全覆盖。2021 年“五类抵押物”贷款余额 21.4 亿元，惠及 1563 户农业经营主体。（五）广东省生态产品价值实现取得积极成效近年来涌现出了不少的生态产品价值实现案例。广州市花都区公益林碳普惠项目入选自然资源部公布的生态产品价值实现案例；广东省南澳县坚持“生态立岛、旅游旺岛、海洋强岛”发展战略，依托丰富的海域海岛自然资源和浓厚的历史文化底蕴，着力推进海岛保护修复、海岛生态文体旅产业建设；广东湛江红树林碳汇项目入选自然资源部发布的中国生态修复典型案例集，2021 年 6 月 8 日，广东湛江红树林国家级自然保护区、自然自然部第三海洋研究所和北京市企业家环保基金会正式签署首笔核证的 5880 吨碳减排量的转让协议，在促进经济实现的同时有效保护了红树林生态系统。生态产品价值实现最直接的体现就是农业农村经济是否有效发展，在各项工作措施推动下，广东省生态产品价值实现成效凸显，2021 年广东农业发展势头良好，农业农村经济增长强劲，农林牧渔业总产值 8369 亿元，同比增长 9%，增速创 34 年来最高，并高于全国平均水平，农村居民人均可支配收入22306 元，同比增长 10.7%，城乡居民收入比降至 2.46 1。广东省生态产品价值实现面临的困难（一）生态产品价值实现尚未全省开展，价值核算尚未统一尽管广东省高度重视生态产品价值实现，也进行了积极探索，但生态产品价值实现工作还仅处于初步发展阶段，尚未全面普及，广东省只有个别地市开展了生态产品价值实现前期调研工作，中山也仅是进行自然资源资产实物量的核算，尚未探索开展自然资源资产价值表，除深圳外，汕尾也开展过生态系统生产总值核算，但目前来看，参与的地市比较少，而且覆盖的生态产品范围也不广，开展得还不够深入，另外，都是各地市自行探索，缺乏省级的核算规范标准或者技术指南。（二）生态产品交易不完善，环境权益交易发展不均衡广东省环境权益交易场所主要依靠广州碳排放权交易所，在交易产品方面以碳排放权为准，水权、排污权等产品交易发展缓慢。截至 2021 年末，广东碳市场碳配额累计成交量和成交金额分别达 1.97 亿吨、45 亿元，均占全国区域试点碳市场总规模的 1/3 以上，但水权、排污权、用能权交易较少，2021 年末水权和排污权交易分别仅为 2218 万元和9196 万元，与碳排放权交易相比差距较大，主要由于基础配套体系不完善市场交易活跃不足，如污染物排放计量基础相对薄弱，监管能力不足制约交易。34January 2023/广东经济热点HOT POINT（三）生态补偿力度、资金筹措能力有待加强一是生态产品价值实现的补偿资金来源单一，且补偿范围较窄。目前广东主要依靠政府财政转移支付，产业基金、绿色金融等介入较少，财政支付主要集中在森林领域，流域、湿地、海洋等生态补偿尚处于起步阶段，而空气、矿产及土壤生态补偿尚未纳入补偿范畴。二是横向管理机制不健全。开发地区、受益地区与生态保护地区、水资源流域上下游横向补偿制度目前仅覆盖韶关、河源、梅州三地，生态补偿机制有待进一步加强完善。（四）现代农业产业集群发展不够壮大，制约金融资源投入广东农业生产规模化、产业化、组织化、集群化发展水平不高，全产业链发展不足，产品档次和附加值较低，且大型骨干龙头企业数量较少，部分企业带动能力及创新能力较弱。乡村产业基础仍较为薄弱、产业链融资黏性不强。如，清远特色农业产品种类多而不强，除了清远鸡、英德红茶等发展较好外，连州菜心、柑橘等特色农业处于自发式生产发展阶段，未能形成农业龙头企业带动发展，生态产品经济发展基础不牢固，也一定程度制约了金融资源倾斜力度。国内其他省份生态产品价值实现主要做法（一）建立统一规范的生态产品价值核算体系浙江发布全国首部省级生态系统生产总值（GEP）核算技术规范陆域生态系统，核算标准凸显浙江特色，明确核算范围，定义相关术语，规范核算方法，提