海洋生物多样性养护国际法规...实成因、法律困境与解决路径_蒋小翼.pdf

海洋生物多样性养护国际法规制的碎片化：现实成因、法律困境与解决路径蒋小翼*高天义*内容摘要：目前涉及海洋生物多样性养护的国际法规制呈现明显的碎片化特征，主要表现在相关国际法律文件缺乏统一性与联系性、养护主体多元且分别独立运作、各种养护对象相互割裂三个方面。相关国际法规制碎片化的现实成因包括海洋生物多样性养护问题的复杂性和交叉性、海洋法公约 的时代局限性以及现有机制间的合作与协调效果不佳。国际法规制的碎片化导致了框架性公约的适用范围争议、部分规则与原则的解释与适用存在较大主观性，不利于海洋环境整体目标的实现和争端解决，还会影响BBNJ国际造法新进程。为了应对国际法规制的碎片化困境，应建立有效的国际法律协调机制，促进国际合作，明确 海洋法公约 和 生物多样性公约 的适用范围，并在 海洋法公约 框架下完善ABNJ生物多样性养护机制。关键词：BBNJ海洋生物多样性养护国际法碎片化海洋法公约海洋生物多样性养护是国际海洋法的热点问题，目前，国际社会正在 联合国海洋法公约（以下称 海洋法公约）和 生物多样性公约（Convention on BiologicalDiversity，以下称“CBD”）两个不同的框架下推进国际造法新进程。根据 海洋法公约 进行的国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（Marine Biological Diversityof Areas Beyond National Jurisdiction，以下称“BBNJ”）养护和可持续利用问题的国际谈判已历经特设工作组、筹备委员会和政府间会议阶段，海洋生物多样性养护是其核心内容。与此同时，部分CBD缔约方在谈判中提出，通过“2020后全球生物多样性框架海洋目标”将CBD的适用范围扩展至国家管辖范围外海域（AreasBe-*武汉大学中国边界与海洋研究院教授、博士生导师。*武汉大学中国边界与海洋研究院研究助理。本文获“台达集团中达环境法学教育促进计划”资助。参见郑苗壮、刘岩、徐靖：生物多样性公约 与国家管辖范围以外海洋生物多样性问题研究，中国海洋大学学报（社会科学版）2015年第2期，第40页。蒋小翼高天义：海洋生物多样性养护国际法规制的碎片化：现实成因、法律困境与解决路径85DOI:10.13871/ki.whuilr.2022.06.009武大国际法评论2022年第6期yondNational Jurisdiction，以下称“ABNJ”）。这无疑将与BBNJ协定产生一定的交叉与重叠，其工作成果可能导致潜在的法律冲突，进而影响海洋生物多样性的养护效果。BBNJ协定与CBD缔约方会议之间的职权冲突反映了海洋生物多样性养护领域的国际法规制碎片化困境。截至目前，国内外学者已经就国际法碎片化和全球海洋治理的碎片化等问题进行了深入研究，并取得了系统性成果。然而，专门聚焦海洋生物多样性养护领域国际法碎片化的研究仍较为有限。碎片化的国际法律机制会对海洋生物多样性养护造成怎样的影响、如何完善相关机制等问题仍不明确。本文试图梳理当前涉及海洋生物多样性养护的国际法律机制，阐明相关国际法规制碎片化的成因，并明确国际法规制碎片化造成的法律困境，最终为完善海洋生物多样性养护机制提出一定的路径选择。一、海洋生物多样性养护国际法规制的碎片化表现国际法的碎片化是指国际法体系内部各分支之间缺乏有机联系与统一性，导致相关的原则、规则、制度在适用时产生不协调，甚至相互矛盾、冲突的现象。海洋生物多样性养护的国际法律文件缺乏统一性与联系性，海洋生物养护主体多元且分别独立运作，多种养护对象之间相互割裂，这些都反映出海洋生物多样性养护相关国际法规制的碎片化。（一）相关国际法律文件缺乏统一性与联系性长期以来，国际社会在渔业、航运、气候变化等海洋生物多样性养护相关领域进行了分散的立法活动。各部门的法律体系分别独立运行和发展，在不违背国际强行法的情况下往往排除其他条约的适用，导致相关国际法律文件数量日趋庞大且不成体系。目前，涉及海洋生物多样性养护的国际法律文件主要有以下几类：1.全球框架性公约。全球框架性公约的缔约方具有全球性，往往就某一问题提供了包括基本原则与具体措施在内的综合性法律框架。目前，与海洋生物多样性养护直接相关的全球框架性公约主要为 海洋法公约 与CBD，二者是分别独立设计并发展的法律机制，具有不同的目标和宗旨。其中，包括执行协定在内的 海洋法公约 体系建立了系统的海洋环境保护制度，而CBD则明确了缔约方对其管辖海域生物资源的主权权利，并建立了包括就地保护、移地保护、公众教育等在内的健全的保护机制。此外，联合国气候变化框架公约（United Nations Framework Conven-参见莫世健：国际法碎片化和国际法体系的效力，法学评论 2015年第4期，第120页。参见刘晓玮：全球海洋治理架构的碎片化：概念、表征及影响，中国海洋大学学报（社会科学版）2022年第2期，第26页。86tion on Climate Change，以下称“UNFCCC”）目标中的“增强生态系统对气候变化的适应性”揭示了其与生物多样性养护之间的联系。然而，由于气候变化和生物多样性养护长期以来都被视为两个问题，目前UNFCCC是否属于海洋生物多样性养护领域的框架性国际公约仍存在争议。2.区域性海洋环境保护条约。区域性海洋环境保护条约一般旨在保护特定海域生态环境，其制定者或缔约方主要集中于某特定地理区域。涉及海洋生物多样性养护的区域性海洋环境保护条约主要有 保护东北大西洋海洋环境公约（Conven-tionfortheProtectionoftheMarineEnvironmentandCoastal AreaoftheNorth-East Atlantic，以下称“OSPAR公约”）东南大西洋渔业资源管理和保护公约（Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in theSouth East Atlantic Ocean）、防止北冰洋中部公海无管制渔业协议（InternationalAgreementtoPreventUnregulatedHighSeasFisheriesintheCentral ArcticOcean）、中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约（Convention on theConservation and Management of High Migratory Fish Stocks in the Western andCentral Pacific Ocean）等。由于区域性海洋环境保护条约的缔约方数量相对较少，且在地理上相对集中，所以各缔约方较容易就特定环境下的海洋生物多样性养护问题达成共识，区域性海洋环境保护条约也往往采取比全球框架性公约更为具体的措施。3.特定类型的海洋生物多样性养护条约。特定类型的海洋生物多样性养护条约主要包括“约束特定人类活动”和“保护特定海洋物种”两类。其中，“约束特定人类活动”的条约主要规范海洋捕捞、船舶航行等特定人类活动，如 控制和管理船舶压载水与沉积物国际公约（International Convention for the Control and Manage-ment of ShipsBallast Water and Sediments）、防止船舶造成污染国际公约（In-ternational Convention for the Prevention of Pollution from Ships）、防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约（Convention on the Prevention of Marine Pollutionby Dumping of Wastes and Other Matter）等。而“保护特定海洋物种”的条约主要规定了对特定物种的养护机制，包括 国际捕鲸管制公约（International Conventionfor the Regulation of Whaling）、保护南极海豹公约（Convention on the Conser-vation of Antarctic Seals）、南方蓝鳍金枪鱼养护公约（Convention for the Conser-联合国气候变化框架公约 第2条规定：“本公约以及缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的最终目标是减少温室气体排放，减少人为活动对气候系统的危害，减缓气候变化，增强生态系统对气候变化的适应性，确保粮食生产和经济可持续发展”。See Jeff A.Ardronet al.,TheSustainable Use and Conservation of Biodiversity in ABNJ:WhatCan be Achieved Using Existing International Agreements?49 Marine Policy 98(2014).蒋小翼高天义：海洋生物多样性养护国际法规制的碎片化：现实成因、法律困境与解决路径87武大国际法评论2022年第6期vation of Southern Bluefin Tuna）、濒危野生动植物种国际贸易公约（Conventionon International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora）等。由于相关国际立法呈现分散化态势，危害海洋生物多样性的人类活动的管制范围与应受保护的海洋物种范围存在交叉，并且二者很难被穷尽列举，因而在各种特定类型的海洋生物多样性养护条约之间存在着一定的法律冲突或空白。4.其他软法性文件。软法性文件多以宣言、指南等形式存在，虽不具有强制性的法律拘束力，但其内容显示了缔约方的主观倾向，具有一定的实际影响力。目前，涉及海洋环境保护的软法性文件有 世界自然宪章（World Charter for Na-ture）、关于人类环境的斯德哥尔摩宣言（Declaration of the United Nations Con-ference on the Human Environment）、关于环境与发展的里约热内卢宣言（RioDeclaration on Environment and Development）等，专门适用于海洋生物多样性养护的软法性文件如 关于海洋生态系统负责任渔业的雷克雅未克宣言（ReykjavikDeclaration on Responsible Fisheries in the Marine Ecosystem）。这些软法性文件明确了国际社会保护海洋生物多样性、采取预防措施养护生态环境等共识，并为有拘束力法律文件的出台提供了一定借鉴。（二）养护主体多元且分别独立运作随着国际社会的演变，目前在全球范围内对海洋生物多样性进行养护的主体十分多元，按法律地位可分为政府间国际组织、国际非政府组织和国家三类。其中，政府间国际组织又包括全球性国际组织、区域性国际组织两种，政府间全球性国际组织有联合国、国际海事组织、国际海底管理局、国际捕鲸委员会等，政府间区域性国际组织则有OSPAR委员会、中西部太平洋渔业委员会等。涉及海洋生物多样性养护的国际非政府组织包括世界自然基金会、世界自然保护联盟、绿色和平组织等。除此之外，沿海国对其管辖海域享有排他的管辖权，可自行制定适用于其管辖海域的生物多样性养护措施，各国对其航行在公海上的船舶也享有管辖权。上述多元主体的职能与管辖范围存在一定的交叉与重叠。多元主体分别独立运作并代表不同的利益，在推动海洋生物多样性养护的同时，也带来了一定的混乱。（三）各种养护对象之间相互割裂在现有机制下，整体的海洋生态系统被人为进行了分割，这使得各种海洋生物多样性养护对象之间相互割裂。一方面，目前的海洋空间划分导致了养护对象的空参见何志鹏、申天娇：国际软法在全球治理中的效力探究，学术月刊 2021年第1期，第103页。See Elisabeth Druel&Kristina M.Gjerde,Sus