国有企业纪委、监事会与内部审计的协同问题研究_刘彦华.pdf

2023 年第 1 期 总第 377 期25我国国有企业中存在三类内部监督机制：纪委、监事会、内部审计。其中，纪委作为国有企业党组织的纪律检查机关参与公司治理，监事会是现代公司治理体系中的专职监督机构，内部审计是公司治理下在内部设置的监督部门。当前，在我国国有企业的经营管理中，三类监督机制在实际工作中围绕“监督”目标分别履行着重要的职能，发挥着重要作用。虽然三类内部监督机制在沟通交流、联合行动等方面出现了合作趋势，但在协同性方面普遍缺少一个包括三类监督机制在内的理论研究和探索。笔者结合国有企业理论和实践，研究三种监督机制的协同问题，分析纪委、监事会、内部审计的职能定位及其各自在履职中存在的不足，进一步在“共生型组织”框架下探索三者之间的协同关系，并提出协同路径构想，为推动纪委、监事会、内部审计高效联结，更好地发挥协同效应，实现国有企业高质量发展提供参考。一、纪委、监事会、内部审计的职能定位中国共产党作为执政党，在国有企业中参与公司治理的权利由 中国共产党章程 和 公司法 作出制度安排。在党风廉政建设工作中，党委负主体责任，而纪委负监督责任，是党内监督的专责机关，被赋予具有权威性的监督权力。纪委在整治国有企业贪污腐败等方面发挥着越来越重要的作用。目前，在 公司法 和相关法规的制度支撑下，我国国有企业大多确立了股东大会、董事会、监事会和管理层的“三会一层”公司治理体系。监事会是这一体系中法定必设和常设的监督机构，由股东以及公司职工选举产生。公司法 对监事会职能定位做出规定，可概况括为检查公司财务，监督和纠正董事、高管人员执行公司职务的行为，在其违法违规时提出罢免建议甚至依法提起诉讼，提议召开临时股东会会议，向股东会会议提出提案等。内部审计的职能定位是，按照国家相关法规和企业相关制度，监督和考察本企业的各项经济活动，并配合管理部门做好经营管理。在国有企业中，内部审计履行经济监督、经济评价、间接管理职能，监督、评价国有企业的财务收支等各项经济活动，以及风险管理和内部控制等各项管理活动，并提出中肯建议，推动完成国有企业的短期、中期和长期经营目标。二、纪委、监事会、内部审计在履职中存在的不足纪委、监事会、内部审计三种监督机制虽然有各自的职能定位，但在现实履职过程中存在以下不足之处。1.部分国有企业纪委监督功能定位需要进一步明确细化，同时也存在纪委人员不足、经营管理知识专业性不强等问题（1）一些党员干部未能从加强党对国有企业监督工作的领导、完善中央企业治理体系的高度认识“大监督”的重要意义，甚至部分国有企业的纪委偏离其监督机制定位，在公司治理体系中的功能定位还不够明确、国有企业；纪委；监事会；内部审计；共生型组织；协同路径关键词：国有企业纪委、监事会与内部审计的协同问题研究 刘彦华吴春雷DOI：10.3963/j.issn.1006-8864.2023.01.009专题报道2023 年第 1 期 总第 377 期26不够具体、不够细化，尚未充分将党的领导优势转化为监督优势和治理效能，不能充分彰显全面从严治党、加强国有资产监管的效果。（2）国有企业纪委的监督任务较为繁重，需要投入更多人员、更多懂得经营管理的人才，但是，各专业监督人才之间，以及管理人才和监督人才之间的交流尚未形成成熟机制，监督队伍知识结构、能力素质与数字化、智能化治腐的趋势和需求仍然存在一定差距，不会监督的问题依然突出，导致推动监督工作不容易向纵深拓展。2.国有企业监事会目前普遍存在权威性不足、专业素养匮乏、实际监督力度薄弱等问题从国资委、审计机关等外部监督机构披露的情况看，国有企业监事会尚未达到制度设计中期待的内部监督效果。（1）公司法 对监事会的职权范围内容虽然做出了设定，但在涉及到职权的权威性时仍然不明确。在针对董事会、管理层人员等发生的违法违规行为行使职权时，往往仅仅拥有“建议”权和“要求”权，缺乏刚性处理手段，使其权威性大打折扣，导致监督权力弱化，监督效果与其职能定位尚有差距。（2）为充分履行监督职能、发挥监督作用，监事会成员必须具备一定的专业素养，这是监事会监督的必要条件。但是，目前大多数国有企业监事的专业能力不强，监事职业背景与其工作不匹配，缺少对公司经营情况的判断能力、对公司财务的分析能力等，使得监事会监督效力面临质疑。3.国有企业内部审计存在权威性不够、独立性不强等问题审计的核心是具有权威性、独立性，如此，才能对企业的经济活动公平公正地监督评价，确保审计质量。但是，大多数国有企业的内部审计工作隶属于高级管理层领导，内部审计人员多数情况下必须接受高级管理层的领导与指令，甚至还可能被其他部门干预和牵制，承受的压力较大，容易片面地将内部审计看作财务检查，使得内部审计的范围受限，内部审计无法对公司的经营活动、经济责任和各部门职能实现的有效性进行合理的监督、控制和评价，无法发挥出监督检查评价增值等作用，导致内部审计的权威性不够、独立性不强，不能保证审计报告和审计结果的准确性、真实性和客观性，难以有效地约束高管层权力、发挥应有的作用。三、纪委、监事会、内部审计的协同关系1.三种监督机制实现协同的前提条件按照“协同共生”理论，纪委、监事会、内部审计在国有企业内部具备了协同的基础和前提，即监督目标一致、监督对象一致。（1）三者在监督目标上基本一致。纪委注重监督执纪问责、协助党委做好保驾护航工作，监事会注重维护股东权益、经济利益，内部审计则注重维护企业利益、防范具体风险。这三种监督机制在目标上存在着本质的共性。在国有企业中，纪委维护的既是党的纪律，也是国家和人民的利益；监事会、内部审计维护的是国有企业的利益，也是国家的利益。综合分析来看，纪委、监事会、内部审计开展监督工作的目的都是为了确保国有企业管理人员切实履职，防止利益输送和国有资产流失，促进国有资产保值增值。因此，在监督目标上，三种监督机制高度统一到了维护“国家和人民的利益”这一共同目标。（2）三者在监督对象上基本一致。在国有企业中，对某一部分国有资产拥有“实际控制权”的人员通常包括国有企业的董事长、董事、高层管理人员、企业中层干部等，尤其在监督机制不健全的国有企业里，内部人控制问题更加严重，他们的决策会影响国有企业内部管理行为和经营活动，从而影响国有资产保值增值效果。因此，国有企业的董事、高层管理人员、企业内部重要项目负责人都成为纪委、监事会、内部审计（如离任审计）一致关注的对象。三种监督机制在国有企业的实际监督工作中，诸如采集信息、执行程序、财务资料依据、监督违规违纪，以及国有企业重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用等“三重一大”问题等势必存在共性和重叠，共同监督对象基本一致。2.三种监督机制在“共生型组织”中实现协同基于协同共生理论，“共生型组织”必须具备四个特征：互为主体性、整体共赢性、柔韧灵活性、效率协同性。按照三种监督机制实现协同的前提条件，纪委、监事会、内部审计在“共生型组织”中的协同关系满足上述四个特征。（1）互为主体性。在国有企业内部，纪委、监事会、专题报道2023 年第 1 期 总第 377 期27内部审计各自为主体、彼此间独立，都是具备各自明确职能定位的工作单元，互相之间不存在主体、客体关系。三者之间虽然存在着层级的差异，但不能否认各自的主体地位，因此三者把彼此都应该看做是主体。（2）整体共赢性。纪委、监事会、内部审计都有各自的履职范围和工作目标，做好本职工作、圆满实现各自工作目标是一致诉求。纪委、监事会、内部审计基于监督目标一致性、监督对象一致性，只有在“共生型组织”框架下才能使各自的诉求都能得到尊重、得到保护、得到满足，达到三方共赢状态，实现共生协同。（3）柔韧灵活性。纪委、监事会、内部审计在组织内部要有柔韧的灵活性去互相适应，应该更加灵活地组合、配合，打破边界，让组织“似水一样”，让组织成员感受到更多的自主与发展空间为实现监督目标尽职尽责。三种监督机制之间应该呈现更大的连接与互动，让组合与协同加高效、更加快捷地响应环境变化。（4）效率协同性。这是前三个特征的升华效果。效率协同性体现在基于组织内部取长补短、优势互补上。国有企业纪委在履职中存在的监督错位缺位、纪委人员不足、经营管理知识专业性不强等问题，可以通过内部审计的人力资源及其经营管理知识的专业性来补充，而内部审计的权威性不够、独立性不强等问题可以依靠纪委的权威性独立性来得到补充。同理，监事会权威性不足、专业素养匮乏、实际监督力度薄弱等问题可以依靠纪委的权威性、内部审计的专业性来补足，增强其监督力。总之，纪委、监事会、内部审计能够通过共生性协同，从多维度集中强化国有企业内部监督机制。三者之间实现共生性协同，有助于纪委专注于监督、执纪、问责的职责，扩充纪委在国有企业内的监督力量，了解更多运营情况，为判断决策搜集更多证据支撑；有助于监事会在纪委的参与下使其更具权威性，强化其监督者身份，并在审计部门的参与下更加具备专业性；有助于内部审计在广泛接触具体交易事项和各层级人员的基础上，更加响亮地“发声”，增强其权威性和独立性。通过协同共生，资源互通、价值共创、成绩共享，发挥各自积极性和专长，才能使各方效率最大化、组织效率最大化。同时，从多角度协同联合防控风险，能够在最大程度上将贪污腐败、以权谋私、利益输送等问题遏制在萌芽状态，实现纪委、监事会、内部审计中任何一个单个组织无法达到的高水平发展，保障共同监督目标的充分实现。四、纪委、监事会、内部审计之间的协同路径构想纪委、监事会、内部审计三者之间，应互为主体性、整体共赢性、柔韧灵活性、效率协同性，使三种监督机制在监督目标、监督对象基本一致的基础上形成协同机制。监事会侧重于日常监督，作为公司治理体系一环发挥作用；审计重点在“事”，从财务角度出发，整体分析经营状况和管理问题；纪委重点在“人”，关注党员干部的履职行为是否违纪违规。关于如何促进国有企业纪委、监事会、内部审计之间的协同，笔者主要提出以下路径。1.突出纪委监督的主导地位以纪委监督带动监事会、内部审计等监督机制走向深入。推进政治监督具体化、常态化，发挥日常监督抓早抓小、防微杜渐功能，督促公司各级党组织、党员领导干部履职尽责，充分发挥党组（党委）领导作用、党支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。围绕 中国共产党党内监督条例 规定的主要内容，建立重点任务清单，明确监督领域、监督要点、牵头部门和主要监督方式，压实监督责任，以党内监督方向引导各类监督工作聚焦。2.通过人员兼任构建柔韧组织（1）采取国有企业纪委单向融入监事会的方式，提高监事会中纪委成员的占比。纪委成员在监事会兼任监事，形成双重身份优势：一方面，能够及时将了解和掌握到的重要经营管理信息向纪委组织汇报；另一方面，可以利用长期以来积累的丰富的监督经验，围绕监督目标和职能向监事会建言献策，全面增强纪委、监事会在公司治理体系中的话语权和权威性。（2）采取国有企业内部审计部门负责人融入监事会的方式，提高监事会中审计人员的占比。从实践角度看，内部审计部门负责人在监事会兼任监事，有利于最大限度整合资源和基本信息，使监督力度最大化：一方面，内部审计部门通过列席监事会会议，把审计实务工作中获取的重要信息提供给监事会，向监事会反映各种问题和线索，以及相关建议和思路等，使监事们在掌握信息后更有底气“发声”，更好地发挥监督作用；另一方面，监事会能够更加积极地支持内部审计部门，围绕国有企业高层关注的重大事项，按照风险导向指导内部审计工作。专题报道2023 年第 1 期 总第 377 期28畅通循环大通道福建省做强港口产业链综上，通过人员兼任，构建“柔韧组织”，同时加强监督力量统筹管理，能够克服纪委、监事会、内部审计各自的不足，放大各自优势，扬长避短，使三种机制的监督合力配置达到最优，实现监督实施效果最大化。3.通过互通交流打破信息“孤岛”在“共生型组织”框架下，降低信息不对称、加强信息共享交流是其重要内涵，纪委、监事会、内部审计都需要一个宽广通畅、持续稳定的信息协同通道。（1）在纪委成员、内部审计人员兼任监事会职务的过程中，应该同步强化三方人员的充分沟通，通过各种灵活方式相互交流，纪委、监事会