黄河流域水污染的刑事治理路径_何恒攀.pdf

2022年第6期第32卷 总第162期2022 No.6Vol.32 Serial 162铁 道 警 察 学 院 学 报Journal of Railway Police College收稿日期：2022-05-02作者简介：何恒攀（1985），男，法学博士，铁道警察学院教务处副处长、副教授，研究方向为刑法学、交通运输法。基金项目：河南省软科学研究项目“推进黄河流域水污染治理的法治路径研究”（202400410239）。参见生态环境部2022年5月发布的 2021中国生态环境状况公报，https:/ 教务处，河南 郑州 450053）摘要：刑事治理是依法推进黄河流域生态环境保护的重要手段，应当基于刑事一体化的视角对黄河流域水污染刑事治理问题进行全面审视。为充分发挥刑事手段在黄河流域水污染治理中的作用，应准确把握黄河流域水污染犯罪的刑事政策，完善水污染犯罪罪名体系，准确适用有关量刑情节，提升公安机关对有关犯罪行为的打击能力，并推进黄河流域环境司法专门化。关键词：黄河流域；生态保护；水污染犯罪；刑事治理中图分类号：D924文献标识码：A文章编号：1009-3192（2022）06-0060-08DOI：10.19536/ki.411439.2022.06.011一、黄河流域水污染刑事治理背景2019年9月18日，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，明确将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。中华人民共和国成立后，特别是党的十八大以来，黄河治理取得巨大成就，黄河流域生态环境持续明显向好，流域水质情况的极大改善即是例证。2021中国生态环境状况公报 显示，目前黄河流域整体水质良好，在监测的265个国考断面中，I类水质断面占81.9，比2020年上升2.0个百分点；劣V类占3.8，比2020年下降1.1个百分点。在肯定黄河流域生态环境治理成效的同时，也应当正视，黄河流域生态环境依然脆弱，加强流域生态保护治理工作仍面临一系列突出问题。仍以对水污染的治理为例，由生态环境部等四部门联合印发的 黄河流域生态环境保护规划 指出，虽然黄河流域生态环境持续明显向好，水质持续改善，但由于环境污染积重较深，流域水质总体仍劣于全国平均水平，特别是中游主要支流污染物排放强度高，污染严重，需要持续加强治理。影响黄河流域生态环境的不利因素既有自然因素，也有人为因素，两类因素还可能相互作用。例如，水土流失既与流域特殊的地理环境、气候条件等天然因素相关，也与人类对林木的过度砍伐有重要关联，相对而言，水污染则属于纯粹由人为因素造成的生态环境问题。为有效解决黄河流域生态保护存在的突出问题，必须综合施策、多措并举，而依法治理是其中最重要的手段与途径之一。特别是针对人为造成的水污染问题，法律能够充分发挥其作为调整人的行为的规范作用，对有关行为进行有效的指引、评价、教育。刑事治理作为社会治理的最后手段，是依法推进黄河流域生态环境保护的重要环节，其实施效果不仅关系到对破坏流域生态环境违法犯罪行为的制裁效果，而且也会影响法律在流域生态保护中的权威性、执法部门严格执法的积极性以及公众参与生态保护的自觉性。推进中国式刑事法治现代化建设是提升国家治理体系60和治理能力现代化水平的关键环节1，有效运用刑事治理手段本质上也是提升黄河流域生态保护治理能力和水平的重要举措。需要说明的是，刑事治理不完全等同于刑法治理，因为有效运用刑事治理手段既包括对刑法的有效运用，也包括对刑事诉讼法以及与之相关的刑事政策、刑事侦查等手段的有效运用，应当基于刑事一体化的视角对该问题进行全面审视和思考，本文的论述正是基于刑事治理这一广义的概念而展开的。二、黄河流域水污染刑事治理涉及的主要问题黄河流域水污染的刑事治理是在现有法律框架内，准确适用相关规定，从而有效打击和预防流域水污染犯罪，其中涉及刑事政策、定罪量刑、犯罪证明等多方面问题，需要进行全面审视。（一）黄河流域水污染犯罪的刑事政策问题刑事政策是国家针对犯罪的防治策略和措施。就黄河流域水污染犯罪的治理而言，对相关刑事政策的准确把握和适用一定程度上比刑事法律的适用问题更为关键，也会面临更多问题。这一方面是因为刑事政策作为刑事法律的先导，属于相对宏观的问题，既涉及犯罪的认定，又关系刑罚的适用。另一方面是因为就同样类型犯罪的规制而言，其所能够适用的法律相对稳固和明确，而刑事政策则相对灵活，会根据经济社会形势、犯罪情形等因素进行适时调整。此外，虽然有关部门会根据不同时期人民群众关切的突发、多发犯罪出台不同的刑事政策指导意见，但和刑事法律不同，由于刑事政策并非成文制度，并不一定会及时反映在正式法律文件当中，但司法机关在案件办理中难免会有自身的政策取向，此时如果不能从整体上准确把握针对相关犯罪的刑事政策，就可能导致不同地方对同类案件的裁判产生较大差异，从而对该类犯罪的预防和打击产生消极影响。关于黄河流域水污染犯罪的刑事政策，最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见（简称 最高法意见）最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见（简称 最高检意见）最高人民法院服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作推进会会议纪要（简称 黄河纪要）等专门针对黄河流域的司法解释和司法解释性文件中均有所涉及。例如，最高法意见 指出，要坚持最严法治观，依法惩处污染环境等犯罪行为。黄河纪要 强调，要依法严惩水污染犯罪。针对环境犯罪整体的司法解释所明确的某些刑事政策也可适用于黄河流域水污染犯罪治理，前述这些有据可查的政策基本都属于针对司法适用问题的刑事司法政策。虽然针对黄河流域水污染犯罪的刑事政策并非处于缺位状态，但由于不同犯罪行为在流域的实际影响有所差别，在处理水污染犯罪行为时也需要在遵循针对流域犯罪行为整体刑事政策的基础上，具体确定针对水污染犯罪的总体原则。此外，由于有的刑事政策并非针对黄河流域水污染犯罪，如果机械照搬也会给准确把握相关刑事政策带来一定困难。例如，根据2016年11月7日最高人民法院、最高人民检察院 关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释（简称 环境解释）第五条规定，行为人符合及时采取措施，防止损失扩大、消除污染，全部赔偿损失，积极修复生态环境等情形的，可以认定为情节轻微，不起诉或者免予刑事处罚；确有必要判处刑罚的，应当从宽处罚。但在现实中，发生在诸如黄河等重要河流的水污染实际危害结果一旦产生，后果往往不可估量，其造成的生态环境破坏局面很难恢复原状，需要花费巨大经济代价，有时候甚至根本不可恢复。因此，针对环境犯罪整体的某些刑事政策在黄河流域水污染犯罪惩治中能否适用也需要认真研究。（二）黄河流域水污染犯罪的定罪问题黄河流域水污染犯罪的定罪主要涉及两个关键问题：一是罪名的确定，二是对入罪标准的把握。关于罪名的确定，由于发生在不同水域的污染行为从法律性质上讲并无本质区别，加之我国刑法对于污染环境行为并未设置更为细致的罪名，故黄河流域水污染犯罪的罪名确定从司法角度而言，一般不存在太多争议，大多数情况下对于相关犯罪可以 刑法 第三百三十八条规定的污染环境罪定罪。但就立法层面而论，关于当前污染环境行为罪名的立法模式存在一定争议，部分观点主张应根据污染行为的对象设置不同罪名，其主要理由是高度概括性的罪名与环境违法行为的多样性不相适应，不利于发挥 刑法 的指导功能和对环境法益的保护2。对于相关论点，从环境犯罪立法完善的角度出发，需要认真对待。此外，需要注意的是，黄河流域水污染犯罪行为在某些极端情况下还可能涉嫌投何恒攀：黄河流域水污染的刑事治理路径61参见“王某某、史某某等污染环境案”，（2013）鄄刑初字第130号、（2013）菏刑一终字第74号判决书。放危险物质罪，即当污染行为在危害公共安全，造成严重后果，以污染环境罪定罪明显不足以罚当其罪的，可以按投放危险物质罪论处。对此，环境解释 和 2018 年 12 月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部 关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要（简称 五部门纪要）中均予以肯定。在司法实践中，对黄河流域水污染犯罪案件以投放危险物质罪定罪的极少，少数一审被以该罪定罪的案件也因争议较大而在二审改判为污染环境罪。司法机关对于水污染行为适用投放危险物质罪这一罪名较为慎重的原因与举证义务的分配等因素有关，从个案的角度看，这样的裁判结果并无不妥，但也反映出污染环境罪之前法定刑设置偏低，相关司法解释只能将投放危险物质罪等作为处罚较重的规定，以弥补污染环境罪适用不足，更好体现保护环境社会效果的局面3。由于这一问题在 刑法修正案（十一）增设适用“处七年以上有期徒刑”的4种情形后已基本解决，适用污染环境罪也可以基本体现罚当其罪，今后对黄河流域水污染行为适用投放危险物质罪的空间会更小。相比罪名的确定，关于入罪标准的把握更为复杂。因为根据 刑法 第三百三十八条规定，要构成污染环境罪，行为除应满足“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质”的定性标准之外，还应达到“严重污染环境”的定量标准。由于污染环境罪属于法定犯，相关犯罪以违反相关行政法为前提，定性标准大多数情况下在对有关违法行为的前期行政查处中能够判定，在犯罪认定中更关键是准确把握定量因素。环境解释 规定了“严重污染环境”的18种具体情形，这些规定不仅涉及污染物数量，还涉及行为方式、危害后果等，这种复杂的设置与前述我国刑法对于环境污染行为采用高度概括性的罪名设置有一定关系，因为立法语言无法针对不同环境污染行为作出统一表述，便需要司法解释对犯罪行为的具体类型进行较为详细的罗列。需要注意的是，刑法修正案（十一）对污染环境罪法定刑档次修改之后，环境解释 中关于“严重污染环境”的18种情形中的某些情形由于与新增的加重处罚规定存在一定交叉，作为行为入罪的判定标准需要今后出台新的司法解释予以调整。（三）黄河流域水污染犯罪的量刑问题黄河流域水污染犯罪的量刑同样涉及两个关键问题：一是对法定刑幅度的准确把握，二是对量刑情节的准确适用。对于设置多个法定刑幅度的罪名而言，在选择法定刑幅度之时本身就涉及对量刑情节的适用，因此这两个问题具有一定关联，此处的“量刑情节”偏重指刑法分则相应条款明确规定的法定量刑情节之外的情节，包括刑法总则中规定的法定量刑情节、刑法未明文规定的酌定量刑情节等。关于黄河流域水污染犯罪的法定刑幅度，刑法 第三百三十八条关于污染环境罪的规定设置了三档法定刑，对应的适用条件分别是“严重污染环境的”“情节严重的”“有下列情形之一的”。关于该罪法定刑幅度适用的一般问题，因其并非仅适用于对水污染犯罪的处罚，行为符合相应情形的可以根据刑法和 环境解释 有关规定适用相应的法定刑，故本文不再赘述。由于 刑法修正案（十一）出台后，“向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质，情节特别严重的”成为可以判处七年以上有期徒刑的情形之一，故在处罚黄河流域水污染犯罪确定法定刑幅度之时准确适用该条款至关重要，具体而言就是对“重要江河”范围的确定和“情节特别严重”的理解。关于“国家确定的重要江河”的范围，黄河干流毫无疑问属于“重要江河”，但因为“黄河流域”的范围很大，对于黄河支流等流域内的其他河流是否可以算作“重要江河”，刑法本身并没有明确规定，而是需要依照其他法律的规定，或者说该问题并非实质意义上的刑法问题。而对于“情节特别严重”，由于 刑法修正案（十一）关于污染环境罪新增的可“处七年以上有期徒刑”条款所列举的情形大多来源于 环境解释 第三条中的“后果特别严重”的情形4，也即此处的“情节特别严重”一定程度上讲可以理解为“后果特别严重”，可以根据 环境解释 对“后果特别严重”的界定来判断此处的“情节特别严重”，但由于刑法中的“情节特别严重”范围一般要大于“后果特别严重”，故至少从理论上讲还存在造成特别严重后果之外的、其他属于“情节特别严重”的情形，加之 刑法 第三百三十八条关于可以判处七年以上有期徒刑4种情