航空消防在应对灾害事故中面...航空消防救援常态化工作为例_李洪双.pdf

4航空消防在应对灾害事故中面临的问题及对策以吉林、辽宁两省航空消防救援常态化工作为例摘要：航空消防以响应速度快、机动能力强、受地理环境影响小等优势，现已成为我国应急救援工作中的重要组成部分。通过对吉林、辽宁两省在自然灾害、消防应急管理体制机制以及人员队伍建设等方面存在的不利因素进行充分调研分析，阐述了航空消防救援队伍在应对和化解灾害事故中面临的主要问题，并针对存在的问题提出了切实有效的解决措施。关键词：航空消防；风险隐患；灾害事故；问题与对策李洪双（应急管理部北方航空护林总站，黑龙江 哈尔滨 150027）中图分类号：D631.6 文献标识码：A 文章编号：2096-1227(2022)11-0004-031 吉林、辽宁两省自然灾害及应急救援风险隐患我国是一个灾害多发频发的国家，火灾、水灾、旱灾、地震、气象等自然灾害事件及煤矿、非煤矿山、危化品安全生产事故时有发生。在吉林、辽宁两省自然灾害和安全事故还存在着许多风险隐患，在应对和化解灾害事故工作中必将面临诸多风险和挑战。1.1 自然灾害方面1.1.1 水旱灾害吉林省内部嫩江、松花江防汛安全隐患较多，江河堤防存在未能达到防洪标准的险工险段，给抗洪抢险和堤防防守工作增加了相应的难度。近年来，辽宁省的辽河流域曾多次发生山洪灾害。此外，两省在抗旱基础设施上相对还比较薄弱，加之农业灌溉基础设施建设投入不足，部分灌区、涝区、泵站工程不配套、不达标的现象较为普遍，吉林省需灌溉的 3.32 万 km2耕地中有将近 1.36 万 km2的耕地无灌溉措施；城乡供水受干旱影响较重，22 座城市中只有一个集中式水源地。1.1.2 森林火灾吉林、辽宁区域内林草、林木相连，农林交错，火源管理难度较大。吉林省森林火灾高危区主要集中于吉林、通化、白山、延边 4 个地区 19 个县（市、区）1，特别在长白山林区和中东部国有林区，虽然已经连续 41 年无重大森林火灾发生，但是该区域内大面积森林集中连片分布，林下杂草茂密，可燃物腐殖化过程放慢，积累量普遍在 200 350 kg/km2范围之内。一旦发生森林火灾，现有扑救手段很难予以有效控制。相比之下，辽宁省的森林面积约为 3.92 万 km22，省内分布有一级森林火险区 19 个，二级森林火险区 25 个。存在的主要安全隐患：一是林区内高森林火险期正值林区社会农事活动和风俗用火的高峰期，当地居民存在侥幸心理，野外烧荒、烧纸、烧秸秆等现象依然时有发生3，存在“打游击”式的野外用火现象；二是尚未建立持续稳定的资金保障机制，消防林带、林道等阻止火灾蔓延的林火阻隔系统建设相对较为滞后。1.1.3 气象地震灾害近年来，吉林、辽宁两省大风等恶劣气象灾害时有发生。如 2019 年 7 月 3 日，辽宁开原市遭遇龙卷风袭击，灾害共造成 6 人死亡，190 人受伤，开原工业园区多处企业厂房、设备严重受损，受灾人数高达 9 900 余人。这次龙卷风风速达到23 m/s（九级），龙卷风经过之地毁坏力极强。此外，吉林、辽宁两省还属于地震多发地带。如辽宁省海城、营口县一带曾发生过一次震级为 7.3 级的强烈地震，该次地震震中烈度为 9 度，共计造成 1 300 多人死亡；而吉林省松原一带近年来也多次发生不同震级的地质灾害。两省在地震预警和实际处置过程中存在专业技术力量薄弱，应急装备和保障物资储备量稍显不足的问题。1.2 消防应急管理方面1.2.1 管理指挥机构情况存在应急管理人员和应急救援力量磨合与整合问题。例如，新组建的辽宁省应急管理部门虽然对原相关部门和机构进行了有效整合，但是整合后的各部门依然维持本部门整合前的组织架构，且均未对人员队伍进行深度优化融合。如何克服“形合而实不合”的问题，切实形成统一指挥、反应灵敏、上下联动的应急管理体制是队伍当前亟待解决的突出问题。作者简介：李洪双（1980），男，黑龙江省哈尔滨人，高级工程师，研究方向：航空消防及综合应急救援。5专家学者论坛1.2.2 航空消防人员思想情况为了适应新形势的需要，航空消防队伍应从单一的灭火职能逐渐向“全灾种、大应急”范围扩展，目前，部分工作人员思想仍局限于森林航空消防日常处置的传统范围，主动服务意识不强。随着职能的不断拓展，部分人员感到任务多、担子重，思想上没有主动适应新形势的变化。同时，对处置多灾种、突发事件还缺乏相应的专题研究，尚没有形成系统、科学的战术体系。1.2.3 森林消防救援力量情况受人员编制的限制，目前各基层森林消防一线队伍普遍存在力量不足的情况。目前，吉林省辖区范围内现存专业森林消防队伍 188 支，执勤力量共计 5 100 余人；半专业森林消防队伍 273 支，执勤力量近 6 000 人；应急森林消防队伍 276支，共计 5 500 余人；森林消防救援力量与实际需求存在一定缺口。相比之下，辽宁省专业森林消防队伍 153 支，执勤力量共计 3 600 余人；半专业森林消防队伍 677 支，执勤力量共计12 000 余人，特别是丹东、铁岭地区的森林消防救援队伍数量少、装备差，辖区内部一旦引发重大森林火灾，当地应急救援力量根本无法有效应对，应急救援力量不足、分配不均衡的问题显得尤为突出。2 航空消防在吉林、辽宁两省应对灾害事故中存在的问题从吉林、辽宁两省航空消防救援工作实际开展过程来看，应对灾害事故中还存在着诸多亟待解决的突出问题。2.1 全局性、根本性、长远性的问题2.1.1 救援飞机配备数量不足目前，吉林、辽宁两省配备的飞机数量根本无法满足现有航空消防救援作业的实际需要4。辽宁省唯一的航空应急救援力量大连金普航站每年只配备 2 3 架飞机，随着队伍对省内外各地的支援任务越来越频繁，经常会出现专业队伍人员捉襟见肘的现象。吉林省航空护林中心每年配备 6 8 架飞机用于执行应急救援任务，目前正在打造以敦化航站为主，长白山、辉南、丰满、汪清机降点为辅的“一主四副”区域应急救援新格局，站点的增多对飞机数量的需求也必将随之增大。同时，随着医疗救援、地震救灾等更为繁重救援任务的日益增多，当前飞机数量无法满足吉林省航空应急救援工作的实际需求。2.1.2 航空消防救援管理体制亟待改善从航空护林站的隶属关系上看，有隶属于应急部门管理的，有隶属于林草部门管理的；从航空护林站的级别上看，有处级单位的，有科级单位的，此管理体制不便于航空消防队伍的统一管理。此外，随着体系编制不统一问题的日益浮现，导致队伍不能有效满足实战背景下快速响应、统一指挥的实际要求。2.2 影响和制约全局的局部性问题2.2.1 航空消防队伍建设工作有待进一步强化目前，我国航空消防应急救援队伍编制普遍不能满足实战需求。例如，大连金普航站现有正式编制 7 人，实际救援过程中通常需要请求其他联动单位进行业务支援，且人员兼职兼岗情况较多；吉林省航空护林中心是省内唯一一个航空应急救援单位，巡护区域覆盖 4 个市（州）、1 个长白山管委会、18 个森工局、4个经营局、22个县（市），巡护面积约9.23万km25，在职人员 43 人，人员缺编现象较为严重。目前，吉林、辽宁两省航空消防队伍中普遍存在人员不足的问题，严重制约着航空救援事业的良性发展，一旦遇有突发自然灾害或安全事故很难及时高效地执行救援任务。2.2.2 应急救援资金投入不足随着我国国民经济的不断发展，航空消防所需的飞行费用和地面保障费用也在逐年增加，但目前实际拨付的资金总数仍然难以满足航空消防救援工作的实际需要6。同时，由于相关飞行费用已由中央部门预算转列补助地方，且资金通常拨付迟缓，进而导致通航公司飞行费用拖欠现象的出现，不利于航空消防工作的顺利开展。另外，各地方部门飞行费用及地面保障经费拨付渠道及比例也不尽相同，如大连金普航站随着地方财政收入下滑而无法保障正常配套资金的按时支付，极大地影响了航空消防救援工作的正常开展。2.3 影响工作开展的长期性问题2.3.1 航空管制报批程序繁琐目前，我国针对航空应急救援领域飞行的支持保障政策尚不健全，受空域管理限制现象较为明显，与飞行相关的保障部门自成体系，各部门之间的相互制约因素相对较多，导致应急救援飞机实际救援工作开展过程中缺乏机动性和灵活性。如吉林省航空护林中心周边各类相关管制单位众多且空域较为复杂，在执行任务时申报程序繁琐、复杂，环节多，难度大，导致飞机日常实际飞行频次下降，浪费了国家相对较为有限的飞行资源。此外，在大连金普航站巡护区域内设置有空军机场，每年 2 至 6 月份空军举行集中轮训，在此时间段内，航站在执行任务过程中时常与空军集中训练时间发生冲突，航空消防救援任务经常因各军航管制单位之间的协调不畅而无法正常实施。2.3.2 空地协同配合机制亟待健全以各应急救援部门实际处置森林火灾过程中存在的问题为例，在参与森林火灾扑救时，组织指挥上地空配合不协调的问题时有发生，存在空中、地面各自为政的现象。一是有的火场未设置专人专职负责飞机与前指的联络枢纽，导致空中不掌握前指需求，而前指不掌握飞机动态问题的出现；二是由于地空沟通协调不畅未能有效保障信息畅通，导致空中不清楚地面的扑救意图，时有吊桶灭火位置错误情况的发生；三是飞机洒水降低火势后达到人力可直接扑打范围时，存在地面无人员及时跟进扑打、清理余火，最终导致复燃现象的出现，使整个扑救工作陷入被动；四是有的指挥员在飞机吊桶洒水时一再要求其降低高度，或要求飞机进入烟区等危险区域洒水，增加了火场处置的实际安全隐患。63 有效改善航空消防救援工作的对策航空消防救援如何高效应对当前应急救援工作面临的诸多问题，有效提高队伍实战处置能力，具体工作措施如下：3.1 增加应急救援飞机数量针对应急救援的机型和数量满足不了实战需求的实际情况，应通过加大中央财政补助和政策扶持力度的方式，推动通航公司积极购置飞机，增加应急救援专用飞机数量，应急救援部门可以采取政府购买服务的方式，统筹谋划、科学布局，实现飞机按需动态调配、高效利用。3.2 加强航空救援人才队伍建设加强飞行观察员、航管员、气象员、油料员等专业技术人员的业务培训力度。通过协调有关高等院校、科研院所增设相关专业开展专业人才的正规化培训工作，并为培训合格人员颁发国家承认的行业资质证书，进一步提升航空消防专业技术人员的理论水平和处理紧急情况的实战能力。3.3 改革飞行费投资渠道并加大投入目前，包括吉林、辽宁两省在内的开展航空应急救援的省份所需的飞行费用及地面保障费实际拨付渠道及相应拨付比例各不相同，因此，建议将所有航空应急救援飞行服务纳入政府服务范围，其相应飞行费用及地面保障费用应由国家相关部门统一全额支付，解决当前资金拨付渠道不畅的实际问题。同时，各级政府部门要积极探索和开展专门针对航空应急救援工作经费补助的专项调研，进一步建立健全航空应急救援经费的相关保障机制。3.4 健全航空管制报批机制建议由航空应急救援主管部门统一牵头协调各军、民航管制单位，定期召开空管协调会议，签订相关协议，建立协作机制，明确责任划分，简化完善飞行计划申报程序，理顺低空空域使用优先权，实现计划申报程序标准的统一，切实提升航空消防应急救援的实战保障能力，为航空应急救援工作的良性发展打下良好基础。3.5 提升协同配合能力多部门联合处置森林火灾的过程中，如何有效推动森林航空消防队伍、地面扑火专业队伍等多支应急力量协同配合，联防联动，形成工作谋划一盘棋，扑火指挥一体化的火灾处置联合机制，逐渐成为摆在救援队伍面前的一个重要课题。建议由航空应急救援行业主管部门牵头，与联动部门签订航空救援战略合作协议，平时演练、战时统筹，遇有灾情时，各部门迅速反应、协同出击，第一时间将灾害有效妥善处置，全面提高我国航空消防综合应急救援实战能力。4 结语航空消防救援队伍是应对自然灾害和重大事故的重要处置力量，强化航空消防综合应急救援能力建设，对实现国家治理体系和治理能力现代化尤为重要。根据自然灾害发生规律和安全生产事故的特点，按照“全灾种、大应急”的工作要求，需要进一步优化航空消防救援力量、强化队伍设施设备建设、完善航空器配备机制，构筑一支以国家应急主管部门为指挥调度机构，统筹军民航空资源、地方政府、社会组织的综合性航空应急