2023年第1期法治研究42行政纠纷的分流与实质性解决李大勇**摘要：2014年新修订的《行政诉讼法》第1条增加了“解决行政争议”，意味着行政诉讼的功能定位有了重大调整，标志着最高人民法院的司法立场转向实质性解决纠纷司法政策。与之前国家倡导的多元化纠纷解决司法政策相比，实质性解决行政纠纷是建立在查明事实、分清是非的基础之上，司法与行政处于一种良性互动机制，法院与其他主体在解决行政纠纷上具有目标的一致性。行政纠纷的多元化解决与实质性解决之间并非对立、排斥，两者共存于行政纠纷解决机制系统。多元纠纷解决机制是入口机制、形式、手段，实质性纠纷解决是出口路径、内容与目标。关键词：行政纠纷行政诉讼多元化解决实质性解决司法政策*本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“行政诉讼视域下的司法批复研究”（项目编号：19YJA820025）、陕西省教育厅2020年度重点科研计划项目“信访治理与法治化研究”（项目编号：20JY063）研究成果。**作者简介：李大勇，西北政法大学行政法学院（纪检监察学院）教授、博士生导师，法学博士。一、问题的提出2014年《行政诉讼法》修订之后，立案审查制改为立案登记制，并增加了行政诉讼一并解决相关民事争议、把行政协议纳入到行政诉讼受案范围等内容，对行政审判提出了巨大的挑战。一方面，行政案件数量呈井喷状增长，由于审级的提高，大量行政纠纷未能在基层法院得到解决，上级法院“案多人少”矛盾突出，“倒金字塔”现象加剧，法院不堪重负。另一方面，与案件增多伴随而来的是行政案件的处理继续呈现出程序空转、案结事未了的情形，大量的行政案件通过程序性处理进行结案。因此，与行政诉讼相关的司法改革必须要对此予以整体性、统筹性考虑。行政纠纷解决的系统性、整体性决定了“问题——对策”模式的局限性、碎片性，仅仅是“头疼医头脚疼医脚”，则会出现“旧伤未去又添新恨”的尴尬局面。另外，多元化行政纠纷解决模式固有的部门化、碎片化，使得从整体论、系统论角度考虑行政纠纷解决机制成为必然。因此必须转换研究视角，跳出纠纷解决机制本身，在社会发展与法治建设的大背景下来透视行政纠纷解决机制。行政纠纷解决机制的整体观要关注的问题集中在各种纠纷解决机制的协调、整合。当下，构建行政纠纷多元解决机制的核心就是如何处理行政诉讼与其他行政救济方式之间的关系。在很多行政纠纷解决过程中司法手段与其他救济手段交替出现，形成一种多元化行政纠纷的解决模式。那么如何认...
