国家管辖范围外海洋保护区治理的国际合作与协调_王金鹏.pdf

国家管辖范围外海洋保护区治理的国际合作与协调王金鹏*内容摘要：国家管辖范围外海洋保护区治理的国际合作与协调已成为海洋公域治理中的焦点问题。国家管辖范围外海洋保护区的治理应兼顾养护与可持续利用，促进国家的普遍参与以实现国家间的合作与协调，同时还应注重运用现有最佳科学证据为国家间的合作与协调提供科学基础。国家管辖范围外海洋保护区的治理也需要在保护生态系统完整性的理念下，促进BBNJ协定缔约方会议与相关国际组织之间的合作与协调，逐步形成常态化的合作与交流机制。国际社会还应适当借鉴海洋空间规划的理念，加强海洋保护区与其他划区管理工具的协调。我国应在构建海洋命运共同体思想的指导下积极参与国家管辖范围外海洋保护区治理的国际合作与协调，提出和传播中国话语，维护和拓展我国海洋权益。关键词：海洋保护区国家管辖范围以外区域海洋命运共同体国际合作海洋公域现有最佳科学证据一、问题的提出全球公域（Global Commons）是指国家管辖范围以外的区域，任何人都可以进入。格劳秀斯以降的“海洋自由”之争可被视为全球公域思想之萌芽。一般认为，全球公域包括公海、国家管辖范围外的海床及其底土（国际海底区域）、外空、南极等。全球公域相关议题推动了全球治理和国际法新规则的发展。全球公域的治*中国海洋大学法学院副教授、硕士生导师，海洋发展研究院研究员。本文系国家社科基金项目（20VHQ009）的阶段性研究成果。See Christopher C.Joyner&Elizabeth A.Martell,Looking Back to See Ahead:UNCLOS III andLessons for Global Commons Law,27 Ocean Development&International Law 74(1996).参见韩雪晴、王义桅：全球公域:思想渊源、概念谱系与学术反思，中国社会科学 2014年第6期，第192页。See Kathy Leigh,Liability for Damage to the Global Commons,129 Australian Year Book of Inter-national Law 129(1992);John Vogler,Global Commons Revisited,3 Global Policy 63(2012).See Nico Schrijver,Managing the Global Commons:Common Good or Common Sink?37 Third-World Quarterly 1262(2016).王金鹏：国家管辖范围外海洋保护区治理的国际合作与协调65DOI:10.13871/ki.whuilr.2022.06.005武大国际法评论2022年第6期理议题也从最初的资源治理扩展到环境保护与安全治理等领域。海洋公域是全球公域的一种。根据现有国际法规则，海洋公域包括公海和国际海底区域两部分。从经济分析的角度看，资源与环境没有权属会导致缺乏有足够激励的个人或组织来防止其经济价值缩减或增进其价值。由此，公海和国际海底区域可能面临“公地悲剧”，一些国家过度的资源利用和环境破坏行为会产生负外部性。随着人类海洋科技和开发能力的不断发展，海洋公域生物多样性日益受到渔业、航运、矿产资源开发等人类活动的影响。海洋生物多样性保护主要涉及物种养护或栖息地保护问题，从人类活动控制的角度看，其仍主要体现为对人类资源利用的限制或造成污染的防治问题。近年来，随着各国对公海和国际海底区域资源与环境问题的关注，国家管辖范围外海洋保护区成为国际社会讨论的热点问题。南极海洋生物资源养护委员会（Commis-sion for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR）和东北大西洋海洋环境保护委员会（以下称“OSPAR委员会”）等国际组织先后在公海或国际海底区域设立了海洋保护区。但这些国家管辖范围外海洋保护区是在区域性条约下设立的，仅对数量有限的缔约方有约束力。而且，东北大西洋七处国家管辖范围外海洋保护区的管理措施规定在与每个海洋保护区相对应的七个没有法律约束力的建议中，这导致其对OSPAR委员会成员方也没有实际的约束力。CCAMLR成员方对于南极海洋保护区的研究监测以及后续保护区提案也有诸多分歧。这些现状体现了国家管辖范围外海洋保护区治理面临困境，迫切需要全球性的国际法框架和法律制度安排。联合国大会在关于国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护与可持续利用国际文书（以下称“BBNJ协定”）的谈判中，将包括海洋保护区在内的划区管理工具问题作为核心议题之一。2020后全球生物多样性框架初稿 中规定的行动目标三指出：到2030年，确保形成得到有效和公平管理、具有生态代表性和连通性良好的参见张茗：全球公域:从“部分”治理到“全球”治理，世界经济与政治 2013年第11期，第60页。See A.Mitchell Polinsky&Steven Shavell,Handbook of Law and Economics 818(North Holland2007).See Eric Posner&Alan O.Sykes,Economic Foundations of International Law 234(Harvard Uni-versity Press 2013).参见范晓婷主编：公海保护区的法律与实践，海洋出版社2015年版，第121页；何志鹏、李晓静：公海保护区谈判中的中国对策研究，河北法学 2017年第5期，第26页；邢望望：公海保护区法律概念界定，武大国际法评论 2019年第2期，第59页；王勇、孟令浩：论BBNJ协定中公海保护区宜采取全球管理模式，太平洋学报 2019年第5期，第13页；王金鹏：论国家管辖范围以外区域海洋保护区的实践困境与国际立法要点，太平洋学报 2020年第9期，第54页等。See Intergovernmental Conference on Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction,https:/www.un.org/bbnj/,visited on 10 May 2022.66保护区系统并采取其他有效的基于区域的保护措施，使全球陆地和海洋区域的至少30%得到保护，尤其是保护对生物多样性及其对人类所做贡献特别重要的区域，并将这些区域纳入更广泛的陆地景观和海洋景观。随着在区域层面和全球层面的不同平台或组织中各国对国家管辖范围外海洋保护区的讨论逐渐增加，其治理问题日益引发了国家间的博弈与争论。国家管辖范围外海洋保护区治理的可能方案，包括区域模式、混合模式和全球模式。在BBNJ协定谈判中，各国就BBNJ协定“不损害”现有文书、框架和机构达成了共识。这体现了BBNJ协定可能设立的新的全球性机构与既有相关国际框架与机构之间合作与协调的混合模式得到了一些国家的支持。但是，各国对于BBNJ协定中，是仅将国家管辖范围外海洋保护区的目标规定为养护还是规定兼顾养护与可持续利用，以及BBNJ协定是否应规定海洋保护区设立的科学基础等问题存在明显分歧。此外，各国对于BBNJ协定缔约方会议如何处理与既有相关国际框架与机构之间的关系仍一直存在意见分歧，对于缔约方会议进行决策时如何不损害既有相关国际组织的职权，缔约方会议可否就这些国际组织职权范围内的事项进行建议，缔约方会议所采取的海洋保护区等措施是否仅应作为既有划区管理工具或相关措施补充等相关具体问题各方仍存在较大争议。例如，2022年3月BBNJ第四次政府间会议后，会议主席指出，各国对于缔约方会议在促进包括海洋保护区在内的划区管理工具的一致性和互补性方面应起到怎样的作用仍缺乏共识，有待进一步协商。而2022年8月举行的BBNJ第五届政府间会议仍然未能就这些方面的问题达成一致。这反映了国家管辖范围外海洋保护区治理的国际合作与协调已成为海洋公域国际法发展的焦点问题。当代国际法关于包括公海和国际海底区域在内的海洋公域的原则和概念尚参见 2020后全球生物多样性框架初稿，Regional,and Hybrid，https:/www.cbd.int/doc/c/9e0f/a29d/239fa63d18a9544caee005b5/wg2020-03-03-zh.pdf，2021年6月5日访问。See Elisabeth Druel&Kristina M.Gjerde,Sustaining Marine Life Beyond Boundaries:Options foran Implementing Agreement for Marine Biodiversity Beyond National Jurisdiction under the United NationsConvention on the Law of the Sea,49 Marine Policy 97(2014).See Zoe Scanlon,The Art of“not Undermining”:Possibilities Within Existing Architecture to Im-prove Environmental Protections in Areas Beyond National Jurisdiction,75 ICES Journal of Marine Science405(2018).See Nichola A.Clark,Institutional Arrangements for the new BBNJ Agreement:Moving BeyondGlobal,Regional,and Hybrid,122 Marine Policy 104，143(2020).See IISD,Summary of the Fifth Session of the Intergovernmental Conference on the BBNJ,https:/enb.iisd.org/marine-biodiversity-beyond-national-jurisdiction-bbnj-igc5-summary,visited on 29 August 2022.See UN,Report of the Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instru-ment under the united Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable use ofMarine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction,https:/documents-dds-ny.un.org/doc/UN-DOC/GEN/N22/319/34/PDF/N22 31934.pdf?OpenElement,visited on 14 April 2022.王金鹏：国家管辖范围外海洋保护区治理的国际合作与协调67武大国际法评论2022年第6期不成熟、不完整，总体上呈碎片化。各国关于通过BBNJ协定的制定和实施以实现对国家管辖范围外海洋保护区治理的分歧，也体现了海洋公域尚缺乏完善的治理方案和制度。目前的海洋公域治理困境是更为广泛意义上的全球治理困境的一个缩影。全球治理体现为面对全球问题，为避免国家权力的互相倾轧，国际社会通过合作制定和实施国际规范，建议可预期的国际制度，进而逐步塑造公正、有效的治理结构和模式。全球治理离不开国际合作与协调。国际合作与协调问题实质上就是适用于国际体系特殊情况下的集体行动问题。在国际法下，国际合作一般意味着相关条约和国际机构提