国际碳减排政策借鉴及我国碳减排政策趋势研判_胡明禹.pdf

摘 要：碳排“双控”作为我国未来最重要碳减排政策趋势之一，是推动实现双碳目标的关键抓手，是省市、行业和企业落实“1N”政策的核心约束指标。该文梳理以欧盟为代表的“1个核心3驾马车”碳减排政策模式，与我国碳减排政策框架进行比较并研判趋势。同时，结合我国发展目标、发展阶段及经济结构转型调整的内在要求，重点对碳排“双控”政策实施条件、政策要点和时间表进行分析，并给出企业对策和建议。关键词：碳减排 欧盟减排模式 碳排“双控”碳排放成本国际碳减排政策借鉴及我国碳减排政策趋势研判胡明禹，刘文蛟，高惠雯，刘剑平，廖健（中国石化集团经济技术研究院有限公司，北京 100029）收稿日期：2022-12-26作者简介：胡明禹，硕士，助理研究员。2021 年毕业于中国石油大学（北京）产业经济学，目前从事双碳政策、产业政策量化研究。经济发展需要和日益增长的碳排放加剧大国之间的气候博弈，开启了碳主题游戏规则，重塑国际贸易体系和产业竞争格局，催生新规则、新秩序、新赛道。近两年我国碳政策密集出台，双碳“1N”政策体系已初步建立。2021年底中央经济工作会议首提“创造条件尽早实现碳排双控”，并在2022年两会、政治局集体学习和二十大等多个重要场合被提及，“碳排”双控作为我国实现双碳目标的重要减排手段，将成为各省市、行业和企业可量化、细化落实双碳“1N”政策的抓手。1 国际碳减排政策概述从世界碳排政策发展历程来看，碳减排行动历经从现实问题出发，由科学问题过渡到安全问题，逐渐融合政治因素的过程。其中，欧盟是引领型，其政策呈现出以能源政策为主线，以碳交易、财政政策为手段推动各部门节能减排的发展趋势；美国是摇摆型，两党碳减排政策在各阶段表现出截然不同的态度，导致减碳政策连续性较差；日本是限制型，作为岛国其碳减排政策的演变与其资源禀赋和发展路径息息相关。尽管世界各国碳减排政在不同国情和发展阶段呈现出不同特点，但总的来看政策有以下三方面特点1：（1）标准和管制政策仍是基础性工具。它包括规章、标准、指令、授权等，是欧美日等发达国家最常见的行政管理措施，多涵盖工业、建筑、交通、能源等领域。其中，能源效率是最主要的管制对象，包括汽车燃料、家电、建筑标准等内容。（2）多种碳减排政策协同作用是普遍现象。从国际经验来看，“命令行政”式政策和市场化手段相结合，呈“混合式”特点。在政策工具组合中，标准和管制属于基础性政策，其次是财政政策等（政府预算拨款、税收减免及补贴、优惠贷款等），并辅以市场化机制、自愿协议和信息工具等。（3）政策工具的应用随环境而循序渐进演变。碳减排政策应与各国碳排放阶段相适应，而碳排放变动趋势和监管水平又将制约政策工具选择。从政策工具适用阶段及监管能力要求的角度看，碳税、碳市场等经济手段是比传统“命令行政”式政策要求更“高级”的环境政策。欧美日等发达国家率政策导读2023 年 2 月第 8 卷第 1 期 石油石化绿色低碳Green Petroleum&Petrochemicals-2-石油石化绿色低碳 2023年.第8卷 先使用这类政策，且在不同发展阶段也不断调整（例如碳关税等），发展中国家则主要呈跟随状态2。2 欧盟代表性的“13”式的碳减排政策模式欧盟是最早开展碳减排的地区之一，在1990年实现整体碳达峰后，逐步确立在应对气候变化领域的引导者地位。尽管国情不尽相同，但其“1个核心3驾马车”的超前碳减排政策理念是美日韩等许多国家的研摩对象。早在1990年欧共体发布的气候变化磋商文件中就曾提出温室气体减排目标，历经欧洲气候变化计划、欧洲气候变化计划、欧洲绿色协议等碳减排政策体系，政策工具也从碳税、碳市场衍生到碳关税、成员国国家碳市场等。2.1“1 个核心”欧洲绿色新政2019年7月，欧委会主席介绍其施政六大政策领域时，欧洲绿色协定摆在首位，而经济、数字化、欧洲民主等议题则位居其后。同年12月欧盟发布了欧洲绿色新政，提出了欧盟2050年碳中和目标。欧洲绿色新政被誉为绿色新纲领，对欧盟“后巴黎时代”应对气候变化进行中长期战略布局，提出不同领域落实目标政策路线图，并按照排放源类型建立了“3驾马车”组合减排政策，力图将欧盟转变为一个公平、繁荣、富有竞争力的资源节约型现代化经济体。2.2“3 驾马车”ETS、ESD、LULUCF欧盟排放交易体系（ETS）是通过市场化手段减少碳排放的重要政策之一，它管理11 000余个电力、工业和航空设施的排放，覆盖了欧盟40%的碳排放量。ETS体现“污染者付费原则”，是世界上第一次将整个大陆外部污染成本内部化的重大尝试。欧盟碳市场自2005年建成后，逐步纳入了电力热力、炼油、石化等行业，详见表1，历经四个发展阶段而成为全球最成熟的碳市场。表 1 欧盟排放交易体系发展历程第一阶段（2005-2007）第二阶段（2008-2012）第三阶段（2013-2020）第四阶段（2021-2030）涵盖气体CO2CO2CO2、N2O、PFCsCO2、N2O、PFCs涉及行业电力热力、炼油、炼焦、钢铁、水泥熟料、玻璃等第一阶段基础上，2012 年加入航空业加入铝业、航空、石化、制氨等化工、碳捕集及储存2023 年起对欧盟港口内船舶计算碳排放配额分配方式免费为主，最多可拍卖 5%免费为主，最多可拍卖 10%拍卖比例逐渐提升至 57%加入市场稳定储备（MSR）机制免费配额分配法祖父法（历史总量法）祖父法（历史总量法）标杆法标杆法减排分担条例（ESD）是通过行政手段控制碳排放的重要政策。它覆盖碳市场以外行业的碳排放（占欧盟整体55%），包括建筑、农业、废物管理、小型工业和运输，这些行业具有排放源分散、管理成本较高的特点。ESD从2013年起根据成员国经济水平和能力将整体目标差异化分解至各成员国，各成员国享有自主权，依据国情灵活出台政策以实现非ETS部门减排。无论是从广度还是从深度来看，所覆盖的行业领域ESD都超出ETS，也弥补了欧盟在碳减排管理上的空白。事实上，ESD将整体目标差异化分解，各成员国依据地方实际出台减排政策以实现减排目标。土地利用、土地利用变化和林业条例（LULUCF）是欧盟气候政策和行动第三大支柱，也是最新的政策工具，体现了欧盟在气候治理道路前进过程中的新思路。由于土地和林业部门历来难以监管，且如何量化排放量和吸收量存在大量不确定因素，直至2021年欧盟才将土地和林业活动纳入欧盟气候变化目标管理，并依照土地和森林的历史水平建模，将目标分解给各个成员国，完成了“最后一块拼图”，具体见图1。此外，欧盟也曾出台一些“3驾马车”的补充性政策，包括碳税和国家排放交易体系（“上游”排放交易）主要作为ESD的补充，碳关税则用以解决ETS的碳泄露问题，多种“混合式”碳减排政策关联交织，相互影响。欧盟气候立法、行政市场手段结合，碳减排政策协同，循序渐进、逐步覆盖等手段体现着碳排管理思路，并逐步确立其在气候变2023年.第1期-3-胡明禹，等国际碳减排政策借鉴及我国碳减排政策趋势研判化领域内的引领者地位。3 我国碳减排政策趋势研判当前我国人均GDP、城镇化水平等指标与典型国家达峰时的水平还存在明显差距，到2030年一些指标也无法完全达到发达国家达峰时水平；加之我国人口多、地区间差异大，碳达峰、碳中和面临的难度和复杂性远高于其他国家和地区，更需要政策合力推动碳减排3。我国与发达国家碳达峰关键指标差异见表2。3.1我国碳减排政策演进历程我国碳减排相关政策早期着力于节约能源和减少污染物排放，从跟随发展被动碳减排到主动作为，历经三十余年的“节能减排”逐渐过渡到“低碳发展”并演变为“双碳新时代”。上世纪八十年代起，我国主要以行政命令强制推行节能减排措施，但政府和企业在节能减排工作中责任界定模糊，企业未能充分发挥作用。在2009年哥本哈根气候会议上，我国主动作为，首次宣布控制温室气体排放的行动目标。期间，节能减排的政策工具保留了行政表 2 我国与发达国家碳达峰关键指标差异国家（地区）碳排放总量人均能源消费量经济社会发展达峰年产业结构达峰年份峰值（占比）/亿吨当年人均碳排放量/吨当年人均能源消费量（占比）/千瓦时达峰年份较碳达峰滞后时间峰值（占比）/千瓦时碳达峰前 10 年GDP 平均增速前一个 10年 GDP年均增速达峰年城镇化率第一产业第二产业第三产业欧盟197941.1（1.3%）9.440 625（3.2%）19891041 779（0.0%）-69.4%2.4%28.6%59.5%英国19736.6（1.5%）13.047 579（4.8%）19733247 579（4.8%）3.5%3.2%77.4%3.5%44.4%52.2%法国197353.7（4.9%）9.841 668（7.8%）20013152 299（5.7%）6.3%6.5%72.4%9.9%37.5%52.6%德国197310.9（4.8%）14.150 467（5.7%）1979655 788（5.7%）4.9%6.9%72.3%-美国200761.3（1.3%）19.689 603（0.4%）19733497 234（3.3%）3.2%3.4%80.3%1.0%19.9%79.2%日本200813.2（0.08%）10.146 949（1.8%）2000848 639（0.9%）1.1%1.2%89.1%1.5%29.8%68.7%国家计划达峰年份2019 年2010-2019 年 GDP年均增速2019 年碳排放总量（占比）/亿吨人均碳排放量/吨人均能源消费量（占比）/千瓦时城镇化率产业结构第一产业第二产业第三产业中国2030104.9（1.9%）7.327516（2.8%）9.7%61.4%7.1%39.0%53.9%图1 欧盟最新碳减排政策框架按照排放源设置三驾马车-4-石油石化绿色低碳 2023年.第8卷 手段的运用，并逐渐向市场化机制迈进，包括进一步加强节能管理的政策体系建设、开始出台长期能源规划、重视新能源和可再生能源发展、完善环保立法体系、丰富控污执行手段等内容。尤其是党的 十八大提出建设美丽中国，并将生态文明纳入国家五大文明建设体系中，更是将生态保护与经济社会发展的进一步深度融合提到新高度。自“30 60”双碳目标提出后，我国碳减排政策则迈入“双碳新时代”，逐步建立完善双碳“1N”政策体系，详见图2。图2 我国碳减排政策演进历程3.2我国碳减排政策趋势结合国际碳减排政策发展历程和我国碳减排政策现状，归纳得出顶层设计、市场化机制、行政化手段、关键部门、配套支持保障五方面碳政策 趋势。3.2.1顶层设计应对气候变化立法应对气候变化立法是政策执行先决条件。在确定目标基础上制定气候行动计划，再以气候立法形式增强法律约束力是国外主流选择，英国、德国等国家已将目标法律化。目前，我国制定了一系列与气候变化相关联的法律，例如节约能源法、可再生能源法等，但仍侧重从政策层面推进“双碳”，在碳中和领域顶层法律缺失，将直接影响“双碳”的司法保障，将导致地方立法针对性弱、面临无法可依的实践困顿4。受制于立法程序，应对气候变化立法最快将在2027年后通过并公布。3.2.2市场化手段碳市场、碳税和碳金融市场化机制包括完善全国碳市场，引入碳税和丰富碳金融产品。生态环境部应对气候变化司相关负责人表示，碳排“双控”要发挥市场机制的作用，制定一系列激励和约束机制。碳市场有望在20252026年将石化和化工行业纳入交易。目前我国仅碳市场一种市场化手段，碳达峰后碳税将提上日程，未来有望协同使用碳税及碳市场两种方式，在覆盖范围、价格机制等方面起到良好互补作用。此外，丰富的碳金融产品（碳期权、碳期货等）将有效提高排放权流动性，促进碳市场效率。从全球经验看，碳市场现货交易规模较小，衍生品交易已占到碳商品交易的90%以上。我国有望在碳市场完善后，逐步引入碳金融衍生品，将碳排放成本从广义2023年.第1期-5-胡明禹，等国际碳减排政策借鉴及我国碳减排政策趋势研判上融入金融市场的考量，形成碳市场交易之外的碳价传输机制。3.2.3行政化手段碳排放总量和强度控制行政化手段除颁布双碳相关标准、规章和考核制度外，主要是碳排