国家自然科学基金联合基金管理机制：问题与建议_周小梅.pdf

第 卷第期中国科学基金 管理纵横国家自然科学基金联合基金管理机制：问题与建议周小梅聂建青唐福杰郭金鑫 浙江工商大学 经济学院，杭州 国家自然科学基金委员会 财务局，北京 收稿日期：；修回日期：通信作者，：数据来源：国家自然科学基金委员会财务局提供。本文受到国家自然科学基金项目（）的资助。摘要为增加基础研究投入及提高基础研究经费使用效率和成果转化率，国家自然科学基金委员会通过设立联合基金引入多元主体投入基础研究。经过多年实践探索，目前亟待研究联合基金设立和运行的经验，以及相关法律法规的完善、税收和贷款优惠政策的落实等问题。本文在分析联合基金设立和有效运行前提的基础上，根据问卷调查和访谈，研究正在执行的联合基金在设立和运行过程中值得汲取的经验及存在的主要问题，提出深化联合基金管理机制改革的建议，以期为完善联合基金管理机制提供参考。关键词科学基金；基础研究；联合基金；管理机制随着科学技术的不断进步，政府越来越重视基础研究。在此背景下，近十年政府在不断增加基础研究投入的同时，通过借助各种政策引导企业、非营利机构和个人增加基础研究的投入。在战略性新兴产业（如太阳能、高速列车、物联网）的发展中，中国一些高技术企业已经开始承担基础研究项目。作为技术创新主体，企业在增加基础研究和提高创新能力中发挥越来越重要的作用。与发达国家相比，中国基础研究经费主要来自政府财政投入，民间资本投入基础研究比例微乎其微。随着对基础研究的重视，面对财政压力以及科研成果转化效率偏低的现实，政府不断制定政策鼓励和支持民间资本进入基础研究领域。国家自然科学基金是中国政府支持基础研究的重要组成部分。经过多年发展，科学基金已形成一套适应基础研究特性的科研经费管理制度和公正、民主的运行机制。世纪 年代初，国家自然科学基金委员会（以下简称“自然科学基金委”）启动了以设立联合基金的方式引入基础研究多元投入制度。年，正在执行的企业联合基金、行业联合基金和地区联合基金等有 项，企业、行业和地区投入的资金规模每年在 亿元以上，且投入规模每聂建青副研究员，国家自然科学基金委员会财务局局秘（副处级）。周小梅管理学博士，浙江工商大学经济学院教授。主要研究方向为产业组织与管制、公共管理理论与政策。主持国家级项目项，省部级项目 项，出版专著 本，发表学术论文 余篇，成果分别获浙江省社科联第四届社科研究优秀成果奖一等奖，浙江省高校优秀科研成果奖二等奖和三等奖。年递增。经过多年实践，自然科学基金委一方面积累了丰富的联合基金管理经验，另一方面也在积极探索联合基金管理机制改革。联合基金设立和有效运行的前提 联合基金的设立和管理应保障参与主体的利益基础研究成果涉及知识产权，鉴于基础研究成DOI:10.16262/ki.1000-8217.20221019.003 中国科学基金 年果产权具有共享性，这为中央政府在基础研究领域承担更多责任提供了依据。然而，伴随各产业组织集中度的提高以及现代科技的迅速发展，更多企业开始关注基础研究，且各类民间资本以捐赠等方式进入基础研究领域。另外，与中央政府相比，地方政府更接近基础研究应用市场，地方财政投入基础研究领域，更有利于基础研究成果的转化和应用。鉴于联合基金的设立涉及中央政府、行业、企业和地方政府等多元投入主体，因此，联合基金的设立与管理应保障参与主体的利益，这也是联合基金可持续发展的前提。数据来源：国家自然科学基金委员会财务局提供。自然科学基金委与联合基金参与主体间应签订具有法律效应的合约联合基金管理模式本质是自然科学基金委与各方参与主体间的合作关系。联合基金的执行是基于自然科学基金委与参与主体间通过建立正式合约关系，双方共同决策、共同投资，共同实现特定基础研究领域的创新目标。由于基础研究的不确定性，自然科学基金委与联合基金参与主体间签订合约相对复杂。为确保联合基金有效运行，自然科学基金委需要与联合方签订具有法律效应的合约，合约对于联合基金设立和具体执行过程中参与主体的责任和利益、经费拨付要求等方面进行具体界定，避免后续联合基金运行过程中产生纠纷。联合基金投入现状及面临的主要问题 联合基金投入现状 世纪 年代初，自然科学基金委开始与部分国有企业、行业和地区通过设立联合基金开展基础研究。联合基金设立中，自然科学基金委与联合方出资比例分别为：企业联合基金中，自然科学基金委与企业出资比例是；区域联合基金中，自然科学基金委与地方政府出资比例是；行业联合基金中，自然科学基金委与行业主管部门（或行业协会）出资比例是。根据现有联合基金设立情况，企业联合基金或行业联合基金主要是自然科学基金委与国有企业间合作设立联合基金，尚未与民营企业间展开合作。总体来看，地方政府（发达地区或落后地区）对于设立联合基金的积极性高于企业和行业设立联合基金。而目前联合基金的设立在政策法规方面的不确定性是企业或行业参与联合基金积极性不高的重要原因。联合基金运行情况调查分析：以企业创新发展基金为例项目选择部分企业创新发展联合基金作为调查对象，分析目前正在执行的联合基金，为推动联合基金管理机制改革提供经验。（）项目调研基本情况。为进一步了解正在执行的企业联合基金运行过程中存在的问题，项目组设计九个问题向参与联合基金的部分企业进行问卷调查，了解联合基金设立的意义，分析联合基金执行过程中存在的问题。企业调研基本情况如下：）联合基金设立的意义。联合基金参与企业认为，作为联合基金参与方，自身基础研究能力相对较弱的企业更倾向于通过联合基金投入基础研究，这样可充分利用国家、社会资源加强基础研究。且自然科学联合基金项目层次较高，可汇聚全国优势资源，有利于企业与国内顶尖团队合作，强化研究力度，致力于推动影响企业和行业发展乃至国家战略的重大基础研究问题的突破。）自然科学基金委与参与企业间的出资比例。企业认为出资比例基本合理，但应考虑提高联合资助企业对基金的参与度和话语权。）作为联合基金出资方，企业参与联合基金能否享受政府税收减免和低息贷款优惠政策问题。部分企业“暂时无法享受研发费用加计扣除等优惠政策”，部分企业由集团本部作为联合基金出资方可享受企业所得税税收优惠。）作为联合基金参与方，企业能否从创新联合基金项目研究成果中获益。企业肯定通过联合基金项目可发现具有工业化前景的技术，同时企业建议：应建立机制对企业参与项目过程评估以及成果转化利用给予权限和政策支持，并强调联合基金科研成果归属联合资助企业所有，或至少拥有优先使用权。）企业参与联合基金的管理和评估问题。企业均希望参与联合基金的管理和评估，并建议让联合资助企业安排科研管理人员加入联合基金管理工作，安排企业专家参与联合基金项目指南论证，参与联合基金评审，从问题和需求出发，更有效增强联合基金的针对性和解决问题的实效性；提高立项审查、中期检查、结题验收等过程中企业专家的占比；能够建立渠道或机制，选派熟悉行业与企业发展需求的专家参与到基金项目的管理评估中；能够给予企业一定权限，参与项目的跟踪、管理与评估，以便于企业从坚持问题导向的角度引导项目单位的成果攻关工作，推进成果后续的转化应第 卷第期周小梅等：国家自然科学基金联合基金管理机制：问题与建议 项目组对国家自然科学基金委员会财务局、计划局、政策局进行访谈调研。用。）项目研究成果知识产权的界定问题。企业认为，目前企业出资方与项目承担方之间的研究成果知识产权界定尚未充分明确，一定程度上将影响后续成果的转化应用，建议在相关协议、项目文件或管理制度中，能够明确企业出资方与项目承担方之间的责权利关系，包括知识产权界定与利用等。另外，企业肯定了与自然科学基金委间签订的协议具有较强约束力，同时建议严格按照相关经费管理要求执行，增加企业出资方的参与权限，重在推进相关项目基础研究成果的后续转化应用；进一步强化企业创新主体作用，对中央企业直属研究院（非转制院所）给予牵头申报基金项目的资质；进一步强化研究单位与资助方的交流合作，提高研究成果对企业技术创新的支撑。（）通过调研发现，从目前正在执行的企业创新发展联合基金运营情况看，参与企业比较肯定联合基金运营模式。就企业创新发展联合基金执行过程中存在的问题，企业主要提出如下优化联合基金管理机制的建议：首先，联合基金参与企业应拥有与出资比例相匹配的权利；其次，企业创新发展联合基金管理应进一步体现联合基金特点，让联合资助企业安排科研管理人员加入联合基金管理工作，建立渠道或机制，选派熟悉行业与企业发展需求的专家参与基金项目的管理评估中；再次，给予企业一定权限参与联合基金项目指南论证、跟踪、管理与评估，以便于企业从坚持问题导向的角度引导项目单位的成果攻关工作，推进成果后续的转化应用，强化企业创新主体作用，对中央企业直属研究院（非转制院所）给予牵头申报基金项目的资质；最后，政府应落实联合基金参与企业相关税收优惠政策，进一步明确研究成果知识产权，以反映出资企业的利益诉求，提高研究成果的转化率。联合基金设立和运行面临的主要问题（）作为保障联合基金有效运作的法律法规尚不够完善。联合基金有效运作的关键在于相关体制建立和完善。通过访谈调研发现，作为科学基金联合基金设立和运行的制度保障，目前关于引入联合资助方的资金、经费管理、税收和贷款优惠政策及利益分配等方面的政策法规尚有待进一步完善。作为国家科学技术基本法的 科学技术进步法，其中涉及鼓励社会资本投入科学技术研究的规定，即“国家加大财政性资金投入，并制定产业、税收、金融、政府采购等政策，鼓励、引导社会资金投入，推动全社会科学技术研究开发经费持续稳定增长”，但未针对基础研究引入多元投入如何激励社会资本进入基础研究领域作出具体规定。（）存在行业联合基金资助方不能兑现协议约定经费的风险。基金委与联合基金参与主体间需要签订具有法律效应的合约是联合基金有效运行的前提。在行业联合基金运作过程中，基金委与行业协会签订协议（合约），约定彼此投入基础研究的经费，但由于行业协会通过行业内企业筹资，则可能存在后续执行中相关企业不能兑现当初承诺投入经费的风险。（）区域联合基金经费性质及来源问题。目前区域联合基金设立过程中对于联合资助方经费来源性质尚有待进一步明确。区域联合基金的目的在于通过中央财政的杠杆作用，引导地方政府加大对基础研究的投入，但目前部分省份以地方自然科学基金作为联合资助经费投入，这种情况则没有达到基金委借助区域联合基金激励地方政府提高基础研究投入的目的。（）联合基金设立和运行对企业投入基础研究利益诉求的反映尚不够充分。目前基金委主要与国有企业展开合作，与民营企业间建立联合基金是深化联合基金改革的举措之一。中国经济体制改革的重要内容是企业所有制改革。四十多年来，在深化国有企业改革过程中，国有企业经营自主权不断扩大，逐步摆脱政府行政控制的束缚，以市场为导向，成为市场经济体制下依法独立经营的市场主体。而民营企业在生产经营活动中较少受政府干预。面对在市场中以盈利为目的的国有企业或民营企业，目前设立联合基金对企业投入基础研究利益诉求的反映尚不够充分。（）不同来源经费性质及相应税收和贷款等优惠政策尚不够明确。作为非盈利性事业单位，自然科学基金委在接收联合基金参与方投入经费时仅能提供收据作为对方支付的凭证。而目前尚缺乏相关法规政策明确联合基金不同来源经费的性质，因此，自然科学基金委针对不同来源经费开具收据凭证的性质以及政府税收和贷款等优惠政策尚不够明确。联合基金管理机制改革建议为提高联合基金运行效率，根据现有联合基金设立和运行中面临的问题，建议从以下几方面深化 中国科学基金 年联合基金管理机制改革。进一步完善法律法规为联合基金的设立和运行提供制度保障为规范联合基金设立和运行，建议由科学技术部、财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行等部委联合制定相关法律法规，对于自然科学基金委与联合方之间签订协议（合约）的内容、多元投入经费的性质、引入、管理，税收和政策性金融机构的优惠政策以及相关主体的利益分配等进行界定，为联合基金有效运行提供制度保障。基金委牵头组建具有法人地位的临时联合执行体建议在联合基金项目实施过程中，由自然科学基金委牵头，企业、行业主管部门（或协会）和地方政府参与，组建具有