国土空间规划改革背景下的镇...—以莆田市城厢区常太镇为例_冯俊杰.pdf

规划设计47第1 期（总第261 期）国土空间规划改革背景下的镇村规划联编研究以莆田市城厢区常太镇为例冯俊杰1，方 诚1，吴妃娟1，严烽伟2（1.福建省城乡规划设计研究院，福建 福州 350003；2.莆田市城厢区常太镇人民政府，福建 莆田 351100）摘 要 在国土空间改革的大背景下，乡镇级国土空间总体规划上承市县国土空间总体规划，下引详细规划，在探索在我国“五级三类”国土空间规划体系中扮演十分关键的角色。以福建省首批镇村规划联编试点莆田市城厢区常太镇为例，探索了镇村联编规划的编制路径，以期为镇村联编规划工作提供理论支撑与实践经验。关键词 镇村规划联编；镇村传导；莆田市常太镇；国土空间规划0 引言当前国土空间规划改革背景下，省级、市县级国土空间规划目前正加快推进，而乡镇级的国土空间规划的编制工作目前仍处于初期阶段。结合福建省自然资源厅 开展乡镇国土空间总体规划编制示范工作的通知 中“提出创新编制模式，鼓励有条件的地方开展县镇联编、镇镇联编、镇村联编，因地制宜的提出乡镇规划编制体系”的要求，当前乡镇级国土空间规划的探索对于完善我国“五级三类”国土空间规划体系十分关键且具有紧迫性。1 相关研究进展目前关于镇村规划联编研究尚处于初步探索阶段。潘斌等1从镇村融合的角度提出了镇村规划融合发展“互助、互动、互纠”的宏观路径与镇村联合互动的微观实践。李永华等2基于对成都市历版镇村规划技术标准的梳理分析，结合乡村振兴的顶层设计与国内外乡村规划技术标准，提出了镇村规划编制技术标准的修订思路。莫星等3探讨了大城市周边旧村的镇村一体化发展模式，发现了“储改结合”的用地整合有利于促进镇村一体化。总体而言，学界已关注到镇村之间的规划互动的重要性，但目前关于镇村规划联编的探索视角集中于管理手段与技术标准的思考，缺少对联编思路的系统性探索。2 常太镇现状概述2.1 镇村现状概述常太镇位于莆田市城厢区西北部山区，全域面积190.18km2，总人口约4万人，常住人口约2万人，下辖27个行政村、1个社区，集库区、老区、林区等。全镇98%土地被东圳水库水源地保护区覆盖，供应莆田全市80%以上的居民生活及工农业用水，并凭借其生态优势成为莆田市的后花园。2.2 镇村发展面临的主要矛盾（1）上版镇村规划无法有效指引和管控各项建设。由于上版镇村规划在技术上缺乏多规合一，规划用地与各部门规划存在较大冲突，规划项目大部分无法落地实施。同时镇村规划成果过于专业，非技术人员难以看懂并使用，导致实际建设与上版镇村规划脱节，乡里各项违建无法直接以村规为依据进行认定与管控。（2）全乡产业发展基础退化，产业造血能力不足。截至目前，常太镇户籍人口40400人，常住人口19082人，人口流失率已经达到52.77%，人口流失、老龄化严重，加上阶段性房屋闲置，导致全乡农村居民点建设用地逐年下降，出现农业产业基础逐年退化，产业造血能力严重不足等诸多问题。（3）单个村庄居民点分布散而小，交通联系弱。单个行政村平均规模约20hm2，自然村受到自然地形的阻隔，分布零散且规模较小，互相之间交通联系弱，不利于设施的整合利用，难以布置完整优质的农村公服设施。3 镇村联编编制路径探索3.1 镇村联编总体思路作者简介：冯俊杰（1988），男，本科，学士，工程师，注册规划师，从事城市规划设计研究工作。规划设计2023 年48因福建省特殊的编制进度要求，村庄规划编制工作前置开展，并且由3个团队分片区开展编制。结合以往编制经历，若放任各编制团队各自按照编制路径开展，可能出现3种情况：各村现状分析、定位、项目策划内容大同小异；各村多规衔接内容五花八门；各村人口及用地规模预测过于乐观。因此，以上内容均需从总规层面进行统筹，从根源上解决镇村规划内容重复、难以统筹协调的问题，助推总规的编制统筹谋划。在镇村联编的体系下，先期由总体规划统筹各项基础数据、规划衔接、发展定位、空间管制等内容，并通过构建传导体系实现对村庄规划的传导。村庄规划则负责对总规传导内容进行落实与细化，完善相关编制内容，并形成对总规的反馈。基于以上考虑，规划确立“总规做加法，村规做减法，镇村建传导”的总体工作思路，如图1所示。图1 镇村联编技术路径3.2 总规做加法，统筹三项基础性内容（1）统一基础底数，形成基础底数数据库。为打通镇村之间的信息壁垒，加强基础信息的互通互联，将社会经济数据、行政边界数据、空间现状数据、空间管控数据、项目审批数据等数据进行整合，建立一套镇村共享的基础底数数据库。总规层面搭建，村规负责对数据准确性进行校准反馈，推进数据的完善与精准。（2）统一多规衔接，形成多规衔接汇总表。为保障多规衔接的完整性及深度的一致性，总规层面直接进行多规的统筹与衔接，并分解落实到各个村庄。由于常太镇全域98%为水源保护区，规划在衔接上位规划与相关规划的同时，对与水源保护相关的政策与法规做进一步衔接与解读。（3）统一现状摸底，形成现状摸底情况表。为系统性摸底常太镇各村庄现状，从社会人口、产业经济、空间资源三大方面切入，主要涉及对现状人口、用地布局、基础设施、公服设施、产业资源、自然资源及文化资源开展专项排查，以及对一户多宅、地质灾害、撂荒地、中小水库等情况进行摸排，形成现状摸底情况表。3.3 总规做加法，注重刚弹结合（1）统筹发展方向，细化村庄指引。基于对常太镇本底的“把脉”，从生态共保共育、功能共享互补、交通互联互通、产业合作共荣的协同发展思路出发，提出区域治理协同化、农村产业集体化、集体资源资产化、产业布局联动化的创新发展路径。在明确镇总体发展方向的基础上，对村庄规划做出细化指引。以六大发展要素为切入点，即村庄人口规模、区位条件、旅游资源、人文资源、自然环境及产业基础。通过建立评价体系，评定村庄等级，构建镇村发展单元，并提出单元基础指引与特别指引。（2）统筹发展规模，细化存量挖潜。为避免出现局部之和大于整体的情况，由总体规划统筹发展规模，并分配落实到各个村庄。通过综合性的测算方法，初步预测2035年常太镇户籍人口。遵循以人定地的基本原则，结合现状人均建设用地水平进行调整，初步测算出规划建设用地规模，划定管控边界。常太镇受地形条件与水源保护的影响，可供建设空间资源稀缺。规划强调细化存量挖潜，通过盘活存量空间来满足新增的空间发展需求。一方面，对全镇的集体设施配置情况及使用情况展开详细排查，并提出在不改变用地性质的情况下进行功能复合利用，以保障各类设施、各类产业发展的空间需求。另一方面，对一户多宅情况进行排查，初步测算全镇约有15hm2现状住宅可作为盘活空间，用以满足各村村民房屋新建需求。（3）统筹空间管制，细化指标约束。空间管制方面，为保证空间管制的准确性，由总体规划统筹划定国土空间规划分区与三区三线。其中建设区维持三调现状的情况，采取指标方式进行传导。继而通过村庄规划逐步确定总体规划的国土空间规划分区及具体用地布局。指标约束方面，以此轮总体规划划定的生态保护红线与永久基本农田进行刚性传导。耕地保有量、林地保有量及城乡建设用地，待村庄规划反馈后确定，进行刚性传导。规划人口规模与村庄建设边界待村庄规划反馈后确定，进行弹性传导。此外，同一乡村单元内规划设计49第1 期（总第261 期）可对2条控制线外各项指标进行动态平衡。3.4 村规做减法，建立镇村联编村规标准此轮镇村联编村庄规划涉及与总规重复的内容应做简化或不再编制，并强调对总规的反馈，从根源上解决镇村规划内容重复与难以统筹协调的问题，并建立镇村联编体系下村庄规划标准。内容主要涵盖以下6个方面：（1）总规传导内容反馈。针对现状梳理“一库两表”与规划编制“两图一库、三表两规则”的内容，落实现状分析、多规衔接、发展性与约束性内容，进行反馈校准，并保障总规编制内容的精准性、科学性。（2）上版村规实施评估。针对上版村庄规划的实施情况进行全面评估，总结得失利弊，避免老问题的重复出现，及时更新规划思路。（3）村庄村民诉求响应。收集村庄各类发展诉求并响应落实，主要涉及产业发展、社会配套、住房建设3项内容。（4）详细内容编制。依据常太镇实际，区分基础内容、重点落实内容、特色深化内容进行深化或简化编制。其中，规划基础内容包括管控边界、村庄居民点布局、安全防灾减灾、国土综合整治与生态修复、近期实施项目等内容。重点落实内容包括给水排水工程、撂荒地排查与治理、水库流域排查与治理、地质灾害隐患排查与治理、骨灰楼堂布置、一户多宅排查等方面。特色深化内容包括产业发展、历史文化保护与传承、人居环境整治、要素支撑工程等。（5）规划成果表达。管理版本成果采取“五图三表一库一规则”4 形式进行实用性表达，便于村庄规划的审批与实施管理；村庄版成果借助无人机全景影像技术进行可读性表达，便于村民阅读和了解村庄规划。（6）常太镇村规划编制若干注意事项。需要重点注意与水源保护相关的编制内容，如建立“项目负面清单”：旧村复垦、排放废水、废气、废渣等污染物可能对水体产生影响的建设项目，排放污染物的工业企业、农家乐、宾馆酒店、餐饮娱乐等经营性项目不得规划布置，以及“机动指标”要按照村庄建设的5%，目前点状供地不考虑布局经营性、污染性项目。此外，还应注意包括新增建设用地选址、弹性发展区域预留、留白用地、弹性发展区、综合规划与主要居民点布局在内的其他规划要点的注意事项。3.5 镇村建传导，建立上下联动传导体系传导体系的建立是镇村联编中承上启下的关键环节，此次镇村联编传导体系的建立以“上下联动、刚弹结合”为工作方式，以“发展指引+空间管制+指标约束+名录下达”为核心手段，依托数据库平台的搭建，建立常太镇镇村联编传导体系。具体通过3个步骤实现，现状梳理，建立“一库两表”基础底图一套成果；规划编制，建立“两图一库、三表两规则”镇村传导体系；结合各村庄规划编制具体的反馈，统筹并更正总规若干传导指引，保证镇村规划联编一张蓝图用到底。（1）现状梳理，建立“一库两表”基础底数一套成果。为保证镇村规划在基础底数维度、多规衔接广度、现状摸底深度上的一致性，镇村规划联编先行开展“统一基础底数”“统一多规衔接”“统一现状摸底”3项基础性梳理工作，并建立“一库两表”基础底数一套成果。（2）规划编制，建立“两图一库、三表两规则”镇村传导体系。为发挥总规统筹引领作用，总规提前落实对于村庄规划编制的若干发展性、约束性内容传导，建立“两图一库、三表两规则”镇村传导体系。其中，“两图”指镇层面的基数转换后得到的“国土空间现状图”与“国土空间规划分区图”。4 结语镇村联编规划中传导体系的建立是承上启下的关键环节。以莆田市城厢区常太镇镇村规划联编为例，提出了建立“上下联动、刚弹结合”的工作方式，依托数据库平台的搭建，建立常太镇镇村联编传导体系。在镇村联编的体系下，通过“总规做加法，村规做减法、镇村建传导”的方式从根源上解决镇村规划内容重复并难以统筹协调的问题，探索出镇村联编体系下村庄规划标准，以期为镇村联编规划工作提供理论支撑与实践经验。参考文献1 潘斌,张艺璇,陆嘉.乡村振兴背景下镇村融合发展的“融”与“合”以广东省龙归镇为例C/面向高质量发展的空间治理2020中国城市规划年会论文集（18小城镇规划）,北京：中国建筑工业出版社,2021:108-116.2 李永华,高梦薇.基于“城乡融合发展单元”的成都市镇村规划技术标准构建探索C/面向高质量发展的空间治理2020中国城市规划年会论文集（11城乡治理与政策研究）,北京：中国建筑工业出版社,2021:868-878.3 莫星,谭舒颖,郎嵬.储改结合驱动下的镇村一体化发展模式研究J.中外建筑,2022(8):42-47.4 福建省自然资源厅.福建省村庄规划编制指南（试行）Z.2019.