国家治理视野下涉诉信访跨部门联动机制研究_张永进.pdf

年 月第 期 第 卷 昆明理工大学学报（社会科学版）（）.，.收稿日期：基金项目：河北省社会科学基金项目“河北检察办案中的人工智能应用研究”（）第一作者：张永进（），男，讲师，博士，主要从事诉讼法学、司法制度研究。：.国家治理视野下涉诉信访跨部门联动机制研究张永进，余新懿，陈 倩（河北工程大学 文法学院，河北 邯郸）摘 要：由于在涉诉信访过程中常常伴随诉访交织、综合治理、社会稳定等因素，对其处置需要包括人民法院在内的跨部门联动。当前，涉诉信访的跨部门联动处置可分为会签文件、联席会议、个案协调、系统共享等模式，现有模式虽然增加了处置合力，但却存在涉诉信访跨部门联动顶层设计不够、法治保障不足、数据共享缺乏、社会互动较少等问题。对此，应当立足大数据时代背景，加强涉诉信访跨部门联动机制的顶层设计，推动涉诉信访跨部门之间的开放和共享，拓宽社会公众参与程度，不断提升涉诉信访跨部门联动处置的法治化、信息化、精准化水平。关键词：大数据；涉诉信访；跨部门联动；法治化；信息化中图分类号：.；文献标志码：文章编号：（），（，）：，：，涉诉信访概念正式提出的时间，可追溯到 年 月的最高人民法院工作报告。在该年度工作报告中首次出现了“涉诉信访”，并且特指“当事人对各级人民法院生效判决和裁定的申诉”。此后，在 年 月，最高人民法院在湖南长沙召开了全国法院信访工作会议。这次会议则将涉诉信访的概念进行了扩大解释，即“只要涉及诉讼程序的信访都称之为涉诉信访”。从实践上看，包括涉诉事项、涉法可诉事项和涉法不可诉事项三类。涉诉事项是指已经进入诉讼程序中和诉讼程序已经终结的信访事项；涉法可诉事项，是指依法能够通过诉讼解决而未进入诉讼程序的信访事项；涉法不可诉事项，是指按照现行实体法和程序法规定，无法通过诉讼程序获得救济的信访事项。涉诉信访承载多项制度价值和功能，既包括法治领域内的矛盾化解、权利救济和纠纷解决，又包括法治领域外的政治动员、利益表达和民主监督的功能。党的十八大以来，中央对涉诉信访制度改革高度重视，开启了“涉诉信访法治化”进程，集中发布了系列制度举措，人民法院涉诉信访案件比从 年的.，下降到年的，涉诉信访高发态势得以根本扭转。然而，回顾涉诉信访制度改革，主要聚焦于法院系统内部的权力配置和资源整合，如诉访分离、诉讼终结、第三方代理等，此类改革举措的短期效果较为明显，但是，也存在诸多不足。例如，诉访分离虽可作为制度上可以清晰界定和区别，但是，实践中却难以有效分开；诉讼终结的适用条件较为苛刻，程序也较为严格，实际终结数量有限；律师作为第三方进行参与，但自身角色限制，难以在不同公权力之间进行沟通。然而，在“信访 司法”两元构造尚未能根本改变之前，无论是“严格入口”的诉访分离案件办理，还是“畅通出口”的诉讼终结后的案件移交，抑或是防止法律程序“空转”的瑕疵案件办理，都有赖于其他政法机关或者政府部门的配合和协助，进而实现结案息访的最终目的。由此，涉诉信访涉及的多样化与涉诉信访处置的部门化之间矛盾愈加明显，现有建立在职责分工基础上的涉诉信访处置机制难以满足司法实践需求，进而涉诉信访的跨部门联动处置成为有效化解上述问题的关键所在。一、涉诉信访跨部门联动处置的依据（一）诉访交织：涉诉信访跨部门联动的实践基础诉，可通过司法程序办理；访，则不归属于司法程序解决。然而，制度上的界限分明与实践中的杂糅交织形成了鲜明对比，因为涉诉信访并非“诉”与“访”的简单叠加，而是由于历史和现实等多方面的原因而交织在一起，形成“你中有我，我中有你”交融状态，即诉访难分成为现实中的常态，需要法内处理与法外解决并存。一方面，由于司法的地方化和行政化，“诉讼”本就是一个多变的概念，“司法程序适用的对象和范围”因地域、级别、时代的不同而进行伸缩。例如，立案登记制改革之前的立案难问题，同案不同判问题等便是例证；另一方面，“访”除了具有沟通民意的功能外，还具有解决纠纷的功能，这虽已被我国多数学者所批评，但是从目前的政治功能定位来看，“访”的多元功能并不会根本改变。此外，当前部分司法活动的有效性不高，导致信访成为替代司法的逆向选择，当事人一边申诉一边上访，人为造成诉访交织。（二）综合治理：涉诉信访跨部门联动的政策要求综合治理本是社会治安领域的治理方略，也被视为解决社会治安问题的根本举措。它包括治理手段和治理力量两个方面，在治理手段上主张采取政治、法律、行政等方式，在治理力量上主张动员全社会力量。涉诉信访虽然表现于法院诉讼案件形式，但是，却植根于社会矛盾，它是社会矛盾个体化的产物。从诉讼制度上来看，基第 期 张永进，余新懿，陈 倩：国家治理视野下涉诉信访跨部门联动机制研究 年以来，中央政法委集中发布了 关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见 关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见 关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）等涉诉信访框架性文件。参见 最高人民法院工作报告（）。关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见 第 条规定：“对符合法律法规规定，属于政法机关管辖的信访事项，可以通过司法程序或相关法定救济途径解决的，作为诉类事项办理；对政法机关依法不能通过司法程序或其他法定救济途径解决的信访事项，以及公安机关、司法行政机关应当依照 信访条例 处理的信访事项，作为访类事项办理”。全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定，载 中华人民共和国国务院公报，年第 期，第 页。于法院不可拒绝裁判的原则，所有的诉讼案件都应输出裁判结果，并且经过诉讼审级制度，产生法律确定力，案件在法律意义上终结，多数案件伴随着案件的法院的生效裁判而解决。但是，由于受司法裁判（程序或者实体）的可能错误性、诉讼过程的非规范化以及信访不信法的诉讼文化等因素的影响，仍有部分案件背后的社会矛盾并未化解，而对于此类矛盾的化解就有赖于其他党政机关。故此，尽管涉诉信访与普通信访实现了事项上的分离，但是，从社会矛盾化解的视角，涉诉信访问题的化解又需要超出单一“政法部门”的范围，实行跨部门的综合治理、系统治理，这就需要综合司法机关、行政机关、社会组织等多方面力量协同解决。（三）社会稳定：涉诉信访跨部门联动的目标引导社会是人们相互作用的产物。社会稳定是整个社会处于有秩序的状态。“总体国家安全观”的提出，体现了执政者对社会稳定认识的不断深化。从历年法院工作报告来看，维护社会大局稳定是最为基本的任务目标。在此目标指引下，因涉诉信访关涉社会稳定秩序，便始终成为法院的重要议题。涉诉信访人存在缠访闹访现象，涉诉信访已经对和谐社会秩序产生冲击，并且成为威胁社会和谐稳定的不确定因素。涉诉信访案件的办理既涉及维稳，又涉及维权。维稳不仅被纳入对司法机关党组的政绩考核，而且实行“一票否决”，在此压力驱动下，司法机关需要在化解涉诉信访矛盾中与其他部门进行联动。二、涉诉信访跨部门联动处置现状因事而设、职责明确是国家机构设置和运行的基本原则，但是仍有部分事项的办理需要打破部门壁垒，进行跨部门协作和联动。跨部门联动机制作为国家治理机制的一部分，主要应用于突发性、重大性、广泛性等需要两个以上机关（部门）协同办理的事项或者问题。对于涉诉信访而言，当前跨部门联动处置主要呈现会签文件、联席会议、个案调度和系统共享四种模式。（一）会签文件模式会签文件，又称之为联合发文，是指人民法院与其他机关（部门）就有关事项联合制定的相关规定（见表）。根据相关法律规定，我国最高人民法院拥有司法解释的制定权，可以就法律的具体司法适用进行解释；同时，对于解释的步骤、方式、形式和备案审查需要遵循法定程序，形式共分为解释、规定、批复、决定四种。从北大法宝数据库的检索来看，有关涉诉信访的会签文件主要涉及公安、检察、司法行政等机关。在内容上，分别涉及各部门的衔接配合、律师申诉、违法犯罪处理等方面。表 最高人民法院关于涉诉信访会签文件情况序号文件标题会签机关时间关于依法处理涉法涉诉信访工作衔接配合的规定最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于逐步实行律师代理申诉制度的意见最高人民法院、最高人民检察院、司法部关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见最高人民法院、最高人民检察院、公安部昆明理工大学学报（社会科学版）第 卷例如，笔者在调研中所发现的“信访人叶某某因不服行政裁决涉诉信访案”：信访人叶某某是黄山市徽州区拆迁信访户，因拆迁安置补偿问题，自 年起多次赴省进京上访。黄山市中院向安徽省高院申报信访终结后，合议庭前往叶某某居住地与其促膝长谈，耐心听取其意见。在长达几个小时的交谈中，办案干警针对叶某某的信访问题谈了具体看法，提出了解决问题的思路和方法，对其长期越级信访进行了说服教育，也缓和了叶某某的态度。此后，办案干警又与当地政法委及相关单位进行了多次沟通，对叶某某提出的拆迁实物安置、货币补偿以及房产证办理等诉求，拿出了切实可行的方案，最终促使叶某某与当地政府签订了调解协议书和息诉罢访协议书。最高人民法院关于司法解释工作的规定，载 中华人民共和国最高人民法院公报，年第 期，第 页。除此之外，部分地方司法机关也与其他机关（部门）会签了有关涉诉信访联动的相关文件。通过会签文件，有利于进一步细化涉诉信访处置相关制度，加强人民法院与其他机关（部门）在涉诉信访案件办理上的职责与分工、衔接与配合，推动工作合力，提高化解社会矛盾的质量和效率。（二）联席会议模式联席会议是一种主题任务明确、范围较为开放的会议组织形式，一般由两个及两个以上独立单位参加，通过召集机关与参与机关的会议沟通，扩大共识，增进理解，推动工作落实。为加强信访处置沟通联系，年 月中央层面建立了处理信访突出问题联席会议制度。此后，各地根据中央要求相继建立该机制，该机制主要是对信访案件的处置。从当前涉诉信访跨部门联动处置实践来看，涉诉信访联席会议模式被地方各级人民法院所采用（可能由法院主导，也可能非法院主导），联席会议参与的主体涵盖检察、公安、司法行政、律师协会及其他党政机关（见表）。联席会议一般定期举行，特殊情况下可临时举行。联席会议的主要目的在于针对涉诉信访的突出问题（重大疑难复杂），沟通案件信息，协调工作安排，形成推动涉诉信访问题解决的合力。表 部分地方人民法院联席会议开展情况序号会议名称所在地区参与部门召开律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作联席会议黑龙江漠河县政法委、法院、司法局、律师、公安局、社区涉法涉诉信访问题联席会议制度甘肃省法院、检察建立会商机制破解诉访难题重庆市法院、检察、公安局建立涉诉信访联席会议制度广东深圳公安、检察、法院建立重大疑难复杂涉法涉诉信访联席会议制度江西抚州政法委，法院、检察、公安、国安、司法、信访、维稳办关于依法处理涉法涉诉信访问题的实施意见青海省公安、检察、法院、信访召开涉法涉诉信访联席会议内蒙古乌海市政法委、公安、检察、法院、司法信访联席会议破解难题山东鄄城检察院、法院、公安（三）个案联动模式个案联动是指由多个部门对涉诉信访案件进行联动配合，实现罢诉息访或者有效稳控（罢诉不息访）。由于涉诉信访案件的处置常被视为敏感舆情，而很少公开上网，也因为个案联动过程中存在突破法律或政策界限，为防止“争相仿效”效应，无法公之于众，如此加剧了个案联动的研究困境。对此，可通过部分法院公开的 涉诉信访工作情况报告 和实证调研进行补充。案例一：康某涉诉信访案 女士系刑事被告人 的妹妹，被告人 涉嫌故意伤害一案，被判处有期徒刑两年，宣告缓刑三年，再审维持原判。双方当事人均没有进行上诉和申诉，但 仍继续上访。经政法委领导、我院院长以及信访办工作人员等多次做思想工作无效。至此，我院和该镇政府多次协调，共同监控信访人康某的上访动向，并派专人在敏感时期进行稳控。目前，该案已交由其乡镇第 期 张永进，余新懿，陈 倩：国家治理视野下涉诉信访跨部门联动机制研究例如，四川省广安市广安区法院与区公安局、区检察院会签了 涉法涉诉信访问题（案件）沟通协作办法、西安市雁塔区检察院牵头组织辖区法院和公安机关联合会签了 涉法涉诉信访问题（案件）沟通协作