环评体制改革的央地逻辑———基于合法性与效率的二元视角马允*【摘要】早期环评改革中，以实现法制统一和矫正地方执行偏差为目标的央地逻辑无法解释“放管服”背景下环评改革的效率转向，基于政策实验的渐进式改革路径使得央地互动在传统“集权－分权”路径之外呈现差异化和选择性特征。理论上须寻求综合性框架以解释央地逻辑的转换，规范上须寻求央地关系的稳态结构，纾解改革与法治的内在张力。研究构建了“合法性－效率”二元维度的分析框架，着眼于环评“放管服”改革尤其是环评豁免制度的个案观察，引入政策创新的合法性依赖程度变量，对政策创新工具中的央地互动方式进行类型化。研究发现，合法性与效率维度在环评改革中呈现出制度上的共生叠加，环评改革演化为渐进交互的制度谱系。合法性依赖程度的差异是影响政策实验中央地互动的因素，也是中央对地方的政策试验进行选择性控制的重要工具，地方与中央博弈能力的差异影响到政策创新的认可和复制推广。效率导向的环评改革无论是在政策试验的改革路径抑或是具体的政策工具层面，均面临合法性约束困境，应从政策试验的准入评估、启动授权的制度化、全流程监督、央地权限划分稳态化、重申环评功能定位与价值位阶等方面予以纾解。【关键词】环评改革放管服央地关系合法性效率【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号】1674－2486(2023)01－0029－19一、问题的提出与文献综述环境影响评价(以下简称“环评”)①旨在通过预测和披露建设项目可能产·92·*①马允，中国政法大学法学院副教授。感谢匿名评审专家和编辑部的意见和支持。基金项目:中国政法大学青年教师学术创新团队支持计划“优化营商环境的行政法治保障:理论与实践”(20CXTD01)，中国政法大学钱端升杰出学者支持计划，国家社会科学基金项目(21CFX063)。环评包括规划环评和建设项目环评两种类型，本文仅讨论建设项目环评。生的环境影响，以提高决策理性，预防和减少环境污染和生态破坏。我国自2002年制定《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)并引入环评以来，制度实施的困境不断显现，环评改革的呼声不绝于耳。早期的改革一方面聚焦于环评法律的漏洞填补和规则优化，另一方面借助运动式执法和环保督察等方式强化中央法律在地方层面的实施和监督，矫正执行偏差。裹挟于行政审批制度改革，新近的环评改革以提升服务和优化营商环境为导向，以“追求极致效率”为目标，一系列带有放松规制色彩的工具创新在政策试验模式...
