环评体制改革的央地逻辑——基于合法性与效率的二元视角_马允.pdf

环评体制改革的央地逻辑 基于合法性与效率的二元视角马允*【摘要】早期环评改革中，以实现法制统一和矫正地方执行偏差为目标的央地逻辑无法解释“放管服”背景下环评改革的效率转向，基于政策实验的渐进式改革路径使得央地互动在传统“集权 分权”路径之外呈现差异化和选择性特征。理论上须寻求综合性框架以解释央地逻辑的转换，规范上须寻求央地关系的稳态结构，纾解改革与法治的内在张力。研究构建了“合法性 效率”二元维度的分析框架，着眼于环评“放管服”改革尤其是环评豁免制度的个案观察，引入政策创新的合法性依赖程度变量，对政策创新工具中的央地互动方式进行类型化。研究发现，合法性与效率维度在环评改革中呈现出制度上的共生叠加，环评改革演化为渐进交互的制度谱系。合法性依赖程度的差异是影响政策实验中央地互动的因素，也是中央对地方的政策试验进行选择性控制的重要工具，地方与中央博弈能力的差异影响到政策创新的认可和复制推广。效率导向的环评改革无论是在政策试验的改革路径抑或是具体的政策工具层面，均面临合法性约束困境，应从政策试验的准入评估、启动授权的制度化、全流程监督、央地权限划分稳态化、重申环评功能定位与价值位阶等方面予以纾解。【关键词】环评改革放管服央地关系合法性效率【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号】1674 2486(2023)01 0029 19一、问题的提出与文献综述环境影响评价(以下简称“环评”)旨在通过预测和披露建设项目可能产92*马允，中国政法大学法学院副教授。感谢匿名评审专家和编辑部的意见和支持。基金项目:中国政法大学青年教师学术创新团队支持计划“优化营商环境的行政法治保障:理论与实践”(20CXTD01)，中国政法大学钱端升杰出学者支持计划，国家社会科学基金项目(21CFX063)。环评包括规划环评和建设项目环评两种类型，本文仅讨论建设项目环评。生的环境影响，以提高决策理性，预防和减少环境污染和生态破坏。我国自2002 年制定 中华人民共和国环境影响评价法(以下简称 环评法)并引入环评以来，制度实施的困境不断显现，环评改革的呼声不绝于耳。早期的改革一方面聚焦于环评法律的漏洞填补和规则优化，另一方面借助运动式执法和环保督察等方式强化中央法律在地方层面的实施和监督，矫正执行偏差。裹挟于行政审批制度改革，新近的环评改革以提升服务和优化营商环境为导向，以“追求极致效率”为目标，一系列带有放松规制色彩的工具创新在政策试验模式下逐渐生成。放松规制的话语与复工复产、助农扶贫等政策目标发生耦合，进一步加快了环评政策创新的扩散。央地关系是贯穿环评改革的核心线索，但与早期改革相比，其内部机理和逻辑却发生了变迁。既有的央地关系着眼于合法性建构与补足，以法制统一为原则，以国家法律的一体化遵守和执行为目标，以地方环境执法的科层监督为手段，但这一逻辑在面对环评改革的效率转向时进退失据。一方面，我国环评立法设计了独特的否决机制，体现出环境利益绝对优先的价值导向，具有改善环境的工具主义特征，这与“放管服”的政策目标设定不无龃龉。目标偏差使得中央立法本身面临正当性诘问，仅通过强化科层执法实现立法者意志的单向流转，无法解决中央立法在地方层面遭遇的普遍失范和执行困境。另一方面，“放管服”赋予环评公共服务的面貌与提升政府效能的要求使得环评服务的下沉成为改革的必选项。在“地方试验 中央认可”的框架下，政策创新成为环评改革的新名片。合法性和效率的二元维度在制度上共生叠加，形成了彼此嵌入和相互挤压的内在张力，尤其体现为改革和法治之间的紧张关系。央地关系是纾解上述张力的关键线索，须厘清央地权界及其互动逻辑，从而寻求改革的稳态结构。下文拟对既有文献进行回顾，在此基础上提出本文的结构安排。(一)环境治理与政策试验中的央地关系央地关系是多学科研究的经典话题，但学术共识远未达成。尤其是中国的央地关系，学者称其“最难进行规范性概括”(封丽霞，2020)。在环境治理的语境下，央地关系被视为影响环境治理绩效的重要因素，核心争议在于集权还是分权更有益于取得更优的环境绩效。主张采取分权模式的理由在于次级国家政府比全国性政府更接近民众和环境问题，其获得的政治合法性更高(Weibust，2009)，而集权逻辑的正当性在于分权可能导致逐底竞争的制度风险(Oates，2001)。在中国语境下，既有文献将环境治理的分权模式及其导致的地方保护主义视为频发环境问题的主要诱因(冉冉，2015;Kostka Nahm，2017)。就环03公共行政评论20231境法律在地方层面的执行偏差，学者将其归因于中国的“碎片化威权主义”治理模式(Lieberthal，1997)、央地利益冲突(ooij，2010)、中央政府设定的反向激励结构(an，2013)等。就政策试验中的央地关系，既有公共政策研究从政策试验、学习和扩散的角度提供了诸多富有解释力的框架，例如基于央地互动的分级制试验模式(韩博天，2008)，“双轨制试验”模式(杨宏山，2013)，基于条块结构不同的“渐进推广”和“渐进试点”模式(王厚芹，2021)等。也有学者通过提出不同的变量对政策创新进行类型化，例如“同级竞争 中央干预”(Zhu，2017)、“试验 认可”等解释框架(石晋昕、杨宏山，2019)。既有文献广泛挖掘了实践中正式的和隐蔽的央地互动方式。例如，中央通过对地方试验的不确定态度实现对地方的“选择性控制”(刘培伟，2010)，在地方自主探索和中央设计试验之外兴起的“地方请示授权”的非正式方式(郁建兴、黄飚，2017)，中央政府有差别地决定对地方授权的内容、程度和方式的“相机授权”(郭剑鸣，2010)，地方政府根据利益契合度和执行压力的不同对上级政策进行“相机执行”(徐建牛、施高键，2021)，等等。也有学者指出科层互动模式依政策工具类型的不同而有所区别，以规制、激励、自愿型政策工具作为类型标准提出了中央控制、地方自治和央地共治下的试验三种互动模式(李萌等，2020)。(二)“合法性”的概念厘清基于实现改革法治化的目的预设，本文在“符合法律”这一形式意义上使用“合法性”(legality)概念，着眼于政策创新与国家法的生成次序、改革启动和实施的法律授权、改革对实定法的遵守程度和契合度等面向。法学界对改革与法治关系的讨论可溯至 20 世纪 90 年代关于“良性违宪”的争论以及为地方试验提供制度保障的呼吁(韩大元，1997;张千帆，2007)。随着行政改革的常态化推进，公共行政对行政机关提出了超越传统“依法行政”原则的要求。对传统行政法的结构化改造成为学界关注的重点，如引入“合法性与最佳性”的二维结构弥合行政法与政策目标的脱节(朱新力、唐明良，2009)，引入行政效能作为行政法基本原则以缓和滞后的法律和僵化的依法行政对改革的羁绊(沈岿，2019)，呼吁建立改革容错的法治化机制(胡杰，2017)，诉诸实用主义、渐进主义制度变迁和“试错”理论为试验型规制提供正当性源泉，等等(靳文辉，2021)。也有学者重申依法行政和法律优位所蕴含的法治价值，对以行政效能为导向的无序改革创新加以申斥(王贵松，2019)。作为对改革创新和地方试验的立法回应，中国形成了独具特色的“改革型”立法模式，包括对地方改革试点授权、授权国务院先行制定行政法规和改革型13环评体制改革的央地逻辑地方立法变通授权，这三者被称作促进改革的“三驾马车”(王建学，2022:51)。尽管 2015 年 中华人民共和国立法法(以下简称 立法法)的修改初步“清除”了变革型政策试验的法律障碍，但学界对试点授权的法律属性(例如是否属于法律修改)、试验立法的正当性、授权地方改革试验的模式选择等问题仍存争议(杨登峰，2018;彭浩，2018)。在公共政策研究领域，就法律在政府创新中扮演的角色，有研究指出现有法律构成了地方政府创新的瓶颈，中华人民共和国行政许可法(以下简称行政许可法)使得地方逡巡于审批流程的优化，而在实体改革领域难有作为(梁雨晴、李芝兰，2017)。当地方政府的改革创新在寻求合法化面临阻碍时，往往会采用变通的方式，借用“绩效合法性、社会认知合法性等来弥补改革的法律合法性”，实现“自主性赋权”(王妍，2020:38)。地方政府在塑造其政策创新的合法性时遵循“怎么做都合法”的行为逻辑，把绩效、风险与公平追求的排列组合作为塑造合法性的基本手段(田丰韶，2018)。还有学者提出“合规性”(compliance)概念，其内涵广于狭义的“符合法律”的一致性判断，用以解释改革创新从低合规性低有效性到低合规性高有效性，最后达到高合规性高有效性的渐进式发展(郑永君、张大维，2016)。(三)文献对话与结构安排就央地关系而言，法学视角的研究侧重央地关系的法治化建构，尤其是通过明确事权划分实现纵向权力配置的稳定性和潜在纠纷解决的可得性。这一视角无疑是静态的，它强调实定法的框架秩序，追求法律面向未来的调控功能。相较而言，公共政策的研究视角是动态的，它关注政策创新生成、扩散以至上升为国家层面正式法律制度的过程，但它对政策与现有法律制度的契合度和创新空间的“法律容许性”关注不足。换言之，研究的落脚点在创新，而非“政策”本身。韩博天对法治国家中通过修法推动政策创新的“联邦制度试验室”与中国特色的分级制试验的二元切分，在一定程度上导致学者侧重对“中国特色”的解释，而或多或少忽略了合法性约束这一硬性指标(Heilmann，2008)。合法性问题被笼统地置于“授权”“赋权”“干预”等概念体系中附带讨论(郭剑鸣，2010;Zhu，2017;王妍，2020)。从跨学科视角观察，面向过程的解释路径与面向结果的规范路径有必要加以融合。本文拟深化公共政策研究中的合法性视角，通过引入政策创新的“合法性依赖”变量，展现环评改革中中央对地方的政策试验进行合法性控制的动态图景，建构政策创新与国家法律互动的法治化轨道。就环评改革，新近法学研究已对其合法性与效率之间的价值张力及其纾解23公共行政评论20231予以关注。例如，强调环评的社会性规制面向并主张在“放管服”改革进程中与其他经济性规制进行区别和类型化处理(卢超，2020)，提示环评的正当性与效率的潜在冲突会消解当下功能主义路径下环评改革的绩效(He，2020)，提醒环评审批权限下放可能引发地方政府无序化逐底竞争的风险(Ma，2019)，指出环评程序精简和并联审批再造压缩了环评否决制的实际效果并引发合法性危机(金自宁，2019)等。既有研究多在“集权 分权”的二元逻辑下展开，侧重对环评改革结果的适法性进行评价，少有从政策创新和制度变迁的视角对环评改革进行解读。本文有望在后一问题的研究上对既有文献有所推进。本文的研究问题是:在“放管服”背景下，环评改革中政策创新的合法性约束如何塑造了央地互动和博弈空间?如何理解环评改革中央地关系的逻辑嬗变，并纾解合法性与效率二元维度的内在张力?本文余下部分安排如下:第二部分梳理环评改革中矫正执行偏差和“放管服”两个不同面向，证成“合法性 效率”二元维度理论框架，厘清不同维度下央地关系在调整目标、互动方式上的差异;第三部分梳理“放管服”背景下的环评改革矩阵，厘清其基于政策试验的渐进式改革路径，并聚焦作为新一轮改革核心的环评豁免制度，考察“合法性约束”对央地互动方式的塑造，最后从“目标 手段”视角厘清央地在环评政策创新中的动力基础和行为逻辑;第四部分检讨环评改革中的央地关系，分析合法性困境的成因、表现形式和可能的纾解路径;第五部分阐释研究结论。二、环评改革中央地逻辑的嬗变:“合法性 效率”分析框架的确立解码环评改革中央地逻辑的前提是厘清环评制度的功能定位。我国于 2002年引入环评的目的是通过审批方式对企业的项目开发活动进行事前控制，背后蕴含的是对可能造成环境污染和生态破坏的企业的不信任。这一点与环评诞生地美国不同，美国 1969 年的环评立法一开始就是为了控制联邦行政机构的决策行为而产生的(金自宁，2019)。正因如此，区别于欧美绝大多数国家普遍采纳的“考量模式”，即环评结论是决策机关应当考虑的因素之一，我国 环评法创造性地赋予了环评审批得以臧否建设项目许可的“否