环境影响评价与排污许可两证齐发的实践与未来_佟海波.pdf

专题与综述-150-环境影响评价与排污许可两证齐发的实践与未来佟海波（临沂市政务服务中心，山东临沂276000）摘要：本文对环评和排污许可证的概念及历史沿革进行了梳理，从政策规定、技术规范方面分析两者衔接的可行性，梳理地方衔接的具体实践成果，并对后期两证齐发的改革与未来前景进行了探讨。关键词：环境保护评价；排污许可；衔接中图分类号：TS5 文献标志码：A DOI：10.20025/ki.CN10-1679.2023-02-51Practice and Prospect of both Environmental Impact Assessment and Discharge PermitTong Haibo(Linyi Government Affairs Service Center,Linyi 276000,China)Abstract:This paper combs the concept and historical evolution of EIA and pollution discharge permit,analyze the feasibility of the connection from the aspects of policy provisions and technical specifi cations,sort out the specifi c practical achievements of local cohesion.It also looks forward to the reform of simultaneous issuance of two certifi cates in the later period.Key words:environmental protection assessment;discharge permit;connect环境影响评价与排污许可证制度，是法律赋予生态环境部门的、以固定污染源管理为核心的两个环境管理方面的行政许可。在政策、技术层面，两者存在着继承和互补的关系。按照申请程序，建设项目需取得环评批复，并建设完成后才能够申请排污许可证，导致建设项目从立项到落地投产要经过两次环保审批。如何实现环评和排污许可制度的相互衔接，缩减审批程序与时限，发挥环境保护部门的功能，提高行政审批效率是值得研究和探讨的问题。1环境影响评价的概念及历程1.1环境影响评价的立法过程我国于1973年提出了环境影响评价的概念，并在此基础上不断丰富，形成了包含法律、法规、导则、标准等内容的环评管理体系。在法律制度建设方面，1979年的环境保护法（试行）规定新改扩建工程时，必须进行环境影响评价。1989年的第一版环保法和2014年修订的第二版环保法，进一步确立了环境影响评价制度的法律地位。2002年，中华人民共和国环境影响评价法颁布实施，这是第一部专门规范环评制度的单行法。随后又分别在2016年和2018年进行了两次修订。在规划环评方面，2009年国务院发布了规划环境影响评价条例，要求相关部门部门在编制土地利用规划，区域、流域、海域的综合性规划以及十大专项规划中应当进行环境影响评价，为在宏观规划中考虑环境保护提供法律保障1。1.2环境影响评价的法规建设1998年国务院出台了建设项目环境保护管理条例，要求建设项目根据对环境的影响程度将环境影响评价工作分为三类。一是编制报告书进行全面详细评价；二是编制报告表进行分析或专项评价；三是环境影响小的，可以不进行评价只填报登记表。该条例还明确了环评报告的编制内容和格式要求，并由国务院、省、市、县环保部门依据各自权责进行审批。建设项目环境保护分类管理名录（简称名录）是环评分类管理的依据，结合名录实施过程中的具体实践，生态环境部先后进行过4次调整与修订。2020年的第5次修订简化了名录，提出了名录之外不进行环评的规定，突出建设项目环境评价管理的重点，更加聚焦重点污染物的管理，奠定了与排污许可证制度衔接的基础。我国建立起了以环境影响评价法为核心，并配套其它一系列法律法规、标准规范的环境影响评价法律体系，并引领我国环境影响评价制度迈入新阶段2。2排污许可制度的概念及实施历程2.1排污许可证制度的立法过程排污许可制度概念的产生晚于环境影响评价，立法过程也经历了地方试点到全国推广，从水污染物、大气污染物总量控制辅助手段到环境管理主要手段 3。1985年，上海市率先实施以水污染物排放控制为重点的排污许可制度，作为控制重点水污染物总量排放的辅助措施。随后，原国家环保局将该项制度推广至全国范围实施，并于1988年在地方试点的基础上，发布并实施了水污染物排放许可证管理暂行办法，要求在水污染物浓度控制的基础上，发放排放许可证，并实施污染物总量控制。这是首部国家层面上关于污染物排放许可证管理的规范性文件4。2000年，国务院颁布了水污染防治法实施细则，将排污许可的管理要求提高到了国务院法规规定的层面，要求排放水污染物的单位应当向县级环保部门提交排污申报登记表5。同年修订的大气污染防治法将排污许 作者简介：佟海波（1984-），男，硕士，工程师，研究方向：有机化学、环境保护.专题与综述-151-可的要求提升到了法律规定的高度，规定了排放大气污染物的单位应当向环保主管部门申报主要的大气污染物种类、数量及浓度6。这时的排污许可制度仍然是污染物总量管理的辅助手段，并没有成为一项单独的环境管理政策。2008年修订的水污染防治法正式提出了实行排污许可制度的概念，排污许可制度也不再仅仅是一项污染物总量控制的手段，而成为了重要的环境管理制度。环境保护法是环保领域的综合法，2014年版环保法从环境保护整体的高度规定了排污许可管理制度。随后，在修订大气、水、土壤以及固体废物污染防治的单行法时，都明确规定了实施排污许可制度。自此，我国正式建立了从环境保护综合管理要求到各个主要环境要素都包含的排污许可制度法律体系。2.2排污许可证的实施细则2016年到2017年，原环保部连续发布了排污许可证管理暂行规定和排污许可管理办法（试行），规范了排污许可证具体实施办法，从申请、审核、发放、管理都进行了明确，加快了排污许可证制度实施的进度；2020年，排污许可管理条例以国务院法规的形式出台。条例全面规范了排污许可的申请、审批、管理和检查等内容，对排污许可制度作出了更加细致的规定。至此，排污许可法规体系已较为完善7，排污许可制度实施的各项条件都已具备。3环评与排污许可衔接的基础环评与排污许可制度存在着相互继承、相互补充的关系。审批程序方面，环评审批先于排污许可证核发；管理内容方面，环评及其批复提出的污染物种类及治污措施等内容是排污许可申请的前提，排污许可核发是对环评及批复中各项措施落实的验证。环境影响评价及其批复是建设项目环境管理上的“准生证”；排污许可证是排污单位合法排污的“身份证”。3.1环评与排污许可衔接的政策基础生态环境部自2015年排污许可制度改革以来，推出了一系列政策文件，推动排污许可制度与环境影响评价制度相衔接。2016年原环保部印发了“十三五”环境影响评价改革实施方案，提出排污许可制度应与环境影响评价制度相融合，采用目标和措施一体化管理的原则。同年，国务院办公厅印发控制污染物排放许可制实施方案，描绘了排污许可和环评等相关环保工作的衔接和融合框架，要求在排污许可证上载明建设项目环评文件及批复中要求的污染物排放数值。2017年原环保部办公厅颁布了关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知，从关系的定位、分类管理名录、技术规范、信息平台等九个方面进行了规定，具备很强的操作性，为两者具体实施衔接提供了依据。2022年，生态环境部印发了“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案，强调两者要作为链条进行优化管理，在功能定位和责任边界上要有差异，避免对一个项目进行两次评价，同时选取有条件的地方进行深度的衔接试点。3.2环评与排污许可衔接的技术基础在技术规范方面，污染物种类及排放量的核算是两种制度衔接的技术基础。环境影响评价技术导则体系中的源强核算，是依据污染源源强核算技术指南及相关的19个行业指南。排污许可排污量的污染源强核算，依据排污许可证申请与核发技术规范、水处理通用工序技术规范、75个相关行业的技术规范以及环保部2021年4月份发布的公告。环评的技术审查要与排污许可证申请与核发技术规范相结合；排污许可证核定的排放口、污染物种类、数量等内容也要依据相关标准、技术指南和导则等文件要求。两者的技术文件方面的要求也存在着相互补充、互为依据的情况。4环评与排污许可两证齐发的具体实践为进一步优化项目审批流程、提高行政审批效率，各地环保审批主管部门也纷纷对环境影响评价审批和排污许可证核发同步进行行政审批制度改革试点。2022年3月，山东省临沂市行政审批服务局推行“两证合一”并联审批模式，通过工作人员并联审批，同步为山东齐威环保建材有限公司发放了环评批复和排污许可证，加快了项目建设、投产进程。2022年4月，苏州市依据苏州工业园区排污许可制与环境影响评价制度有机衔接改革试点工作实施方案及新开发的审批系统，颁发了省内首个环评与排污许可“两证合一”的批复，实现了两证“同步审批、一次办结”。上海浦东新区生态环境局于2022年制定了浦东新区试行建设项目环境影响评价和排污许可衔接改革的实施细则，并于2022年9月根据细则同步核发了“混合动力汽车动力总成电机铁芯项目建设项目环评报告表的审批意见”和排污许可证，实现了两证齐发。2022年9月，芜湖市自贸区芜湖片区管委会行政审批局，也实现了协助企业同步完成环评与排污许可事项的审批。各地在试点环评审批与排污许可衔接的工作中，获得了大量的宝贵经验，既提高了工程建设项目行政审批效率，又精准落实了生态环境保护政策，实现了生态效益与经济效益齐头并进。5环评与排污许可两证齐发存在的问题目前，环境影响评价审批与排污许可证核发同步进行的试点地区基本都在县区级，能够实施环评与排污许可两证齐发的行业也存在一定的局限性。在具体操作操作过程中也暴露出部分急需解决的问题。5.1审批事权和审批层级划分不一致各地关于环评与排污许可证的行政审批事权和审批层级划分不一致。如山东省行政审批体制改革后，排污许可审批权力基本在原市级生态环境部门，环评审批有一半地市划转到了行政审批部门。在行政管理体制上出现了环评审批权在行政审批局，而排污许可证在环保局核发的情况。在审批层级上，实施两证齐发的基本为污染物排放量较小、生产工艺简单、污染防治技术较为成熟的建设项目，环境影响评价多为报告表的形式，审批权限基本在县区局。而相应的排污许可的审批权限目前都在市局。这样即使环评与排污许可证两项审批权限在同一系统内，也会出现在市县两级进行核发的情况。像临沂市行政审批服务局在试行环评与排污许可证“两证合一”时，就采用了市县联动、并联审批的模式。5.2技术标准衔接不统一环境影响评价针对的是建设项目的环境管理，按照建设项目环境影响评价分类名录进行分类管理；排污许可证针对的是排污企业的管理，按照固定污染源排污许可分类管理名录进行管理。排污企业可能包含多个建设项目，也就是两个分类名录并不存在一一对应的关系。环评的导则、规范体系早于排污许可证，两者的污染物源强核算是两个不同的体系。环评依据污染物源强核算技术指南，采用类比法、物料衡算法、专题与综述-152-产排污系数法、实测法等方式分别核算新建工程和现有工程的污染物排放量；排污许可证根据排污许可证申请与核发技术规范，采用绩效法、物料衡算法、产排污系数法，分别核算许可排放量和实际排放量。环评和排污许可两者采用不同的核算方式，导致核算的污染物排放量不一致，同一个建设项目有多个污染物源强核算数据，且通常是环评核算量大于排污许可证核算量。5.3审批平台衔接不完善排污许可正式实施伴随着互联网+政务服务的改革浪潮，所以排污许可证自诞生起就确立了网上审批的思路。目前排污许可证信息管理平台已基本形成集网上申请、统一核发、排污单位信息统一公开的综合性服务平台。平台中包含了企业基本