行政诉讼“程序空转”现象的多维审视_黄先雄.pdf

2023 年第 1 期法治研究50行政诉讼“程序空转”现象的多维审视黄先雄*摘 要：行政诉讼“程序空转”是指行政诉讼程序在回应起诉人的实体诉求、实现公平正义方面的“无效果”或者“低效率”。这一现象可被分为五种现实类型：实体诉求被裁驳类、实体诉求被转回行政机关类、二审以上程序被高频率使用类、多个关联诉讼包裹一个实体性诉求类和胜诉判决“聊胜于无”类。行政诉讼“程序空转”现象的成因是多方面的，行政诉讼法规范的不足、缺失或者被机械适用，是部分间接原因；法官们实质性解决行政争议的动力、能力与资源不足，是直接原因；行政审判的内外部环境有待进一步改善，乃深层原因。为尽可能减少行政诉讼“程序空转”现象，除了明确行政诉讼法相关规范的适用规则、加强行政审判法官的专业化及职业保障等外，更为重要的是要着力改善行政审判的内外部环境。关键词：行政诉讼 程序空转 行政审判法官 司法环境*本文系国家社会科学基金重大项目“党政合设、合署背景下的行政法基本问题研究”（项目编号：18ZDA148）研究成果。*作者简介：黄先雄，中南大学法学院教授、博士生导师，法学博士。“长期以来,行政诉讼经常遭受 空调白判、不解决实际问题 之讥。”李广宇：裁判是怎样写成的，法律出版社 2021 年版，第 219 页。长期以来，行政诉讼“程序空转”现象一直存在，只是程度不同而已，近几年似乎有加剧之势。为解决这一问题，切实化解行政争议，从中央到地方先后出台了不少文件，甚至为此修改了行政诉讼法的立法目的。中共中央办公厅、国务院办公厅于 2006 年下发 中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见（中办发 2006 27 号），强调要切实化解行政争议。最高人民法院于 2009 年印发 关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见，首次明确要“注意争议的实质性解决，促进案结事了。”2014 年全国人大常委会修改 行政诉讼法，将“解决行政争议”加入该法的第 1 条，确立为立法目的之一。2019 年最高人民法院公布 人民法院第五个五年改革纲要（20192023），首次将“推动行政争议实质性化解”作为今后五年行政诉讼制度改革的主要目标之一。最高人民检察院从 2019年 10 月开始至 2020 年 12 月首次组织开展了“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动。随后 2021 年 中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见 中，明确要求检察机关“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。”从党中央到全国人大常委会，从最高人民法院到最高人民检察院，近些年频繁强调要促进行政争议的实质性解决，一方面说明高层贯彻习近平总书记“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”这一指示的强烈意愿，但另一方面也说明行政诉讼“程序空转”现象的严重性，说明行政诉讼司法供给与社会需求之间的矛盾突出，即便 2014年 行政诉讼法 修改以后也是如此。“实质性解决行政争议”命题的提出，是对行政审判实践长期面临的DOI:10.16224/33-1343/d.20221230.00551行政诉讼“程序空转”现象的多维审视2023 年第 1 期法治研究行政诉讼“程序空转”问题作出的回应。什么是行政诉讼“程序空转”？导致行政诉讼“程序空转”现象的原因何在？如何尽可能减少行政诉讼“程序空转”现象，发挥行政诉讼的应有功能，以促进行政争议实质性化解？我国要在 2035 年实现基本建成法治国家、法治政府、法治社会这一目标，这些问题的解决迫在眉睫。一、行政诉讼“程序空转”现象的厘定有研究者认为，“程序空转”一词来自于组织人事部门，一般指组织部门在干部的提拔和使用中以程序为幌子，把各种不正当的考虑隐藏在“正常程序”之中，让选人用人制度形同虚设。近些年，“程序空转”一词被频繁用于诉讼活动尤其是行政诉讼活动中。至于何谓诉讼“程序空转”，目前仅见有研究者对刑事诉讼中的程序空转进行了界定，该定义强调的是非必要的诉讼程序回转、暂缓致处理期限拖延，与行政诉讼中的“程序空转”涵义不尽相同。何谓行政诉讼“程序空转”？行政诉讼法学界尚无明确界定，不过，可以从研究者们对“实质性解决行政争议”的界定中反推行政诉讼“程序空转”的意涵。最高人民法院原副院长江必新认为，纠纷的实质性解决包含三层意思：一是案件已经裁决终结；二是当事人之间的矛盾真正地得以解决，没有留下“后遗症”；三是通过案件的审理，明晰了此类案件的处理界限，行政机关和社会成员能够自动根据法院的判决调整自身行为。俞秋玮法官认为，行政争议实质性解决需要达到三个要求，即纠纷解决的妥善性、一次性和及时性。王万华教授认为，“实质性”理当包含“行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序”和“行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理”两方面内容。其他研究者的界定大同小异，不再赘述。结合上述研究者对行政诉讼“实质性解决行政争议”的界定，笔者认为，行政诉讼“程序空转”应包括两方面意涵，一是行政诉讼程序虽然运行完毕，但起诉人的实体诉求没有得到法院裁判的公正、有针对性的回应，或被法院程序性裁驳，或虽有实体性判决，但法院没有正面回应当事人的实体诉求，案结争议未了；二是起诉人的实体诉求在行政诉讼过程中没有得到法院裁判的及时回应，行政诉讼程序被不必要地过度使用，起诉人的实体诉求往往要经过二审乃至再审甚至检察院抗诉才能得到满足，案“迟结”，争议才了。简言之，行政诉讼“程序空转”就是指行政诉讼程序在回应起诉人的实体诉求、实现公平正义方面的“无效果”与“低效率”。二、行政诉讼“程序空转”现象的类型审视行政诉讼“程序空转”现象存在哪些类型？结合实践，本文将该现象分为五种类型：实体诉求被裁驳类、实体诉求被转回行政机关类、二审以上程序被高频率使用类、多个关联诉讼包裹一个实体性诉求类和 参见王万华：行政复议法的修改与完善“以实质性解决行政争议”为视角，载 法学研究 2019 年第 5 期。参见张忠斌：诉讼“程序空转”：对程序价值的一种误读，载 人民法院报 2012 年 11 月 1 日，第 2 版。它“是指在刑事案件侦查、起诉、审判过程中，办案人员假借启动正当诉讼程序而行延长办案期限之实的非必要、缺乏实质作用的程序流转。这本质上是对程序的过度适用，是办案人员未将工作做到极致而引发的程序回流，刑事诉讼中滥用退回补充侦查、延长审查起诉期限以达到 借时间 目的的情形较多，退查、延长审查起诉期限在受理案件总数中占比均较高，主要原因在于办案机关未能在每一个诉讼环节合力将工作做到极致，导致大量的非必要性程序回流和程序暂缓，即程序空转问题突出。”湖北省武汉市人民检察院课题组：检察工作中程序空转的减抑“案-件比”的作用向度，载 中国检察官 2020 年第 19 期。参见江必新：论实质法治主义背景下的司法审查，载 法律科学（西北政法大学学报）2011 年第 6 期。参见严剑漪、黄诗原：行政争议实质性解决，钥匙在哪里？上海铁路运输法院行政集中管辖改革四个月纪实，载 人民法院报 2016 年 12 月 8 日，第 5 版。同前注。52行政诉讼“程序空转”现象的多维审视2023 年第 1 期法治研究胜诉判决“聊胜于无”类。兹分述之。（一）实体诉求被裁驳类“程序空转”有资深行政审判法官指出，“敢告官者，往往有相当程度把握。但在实践中，原告胜诉率却畸低。”原告胜诉率低即被告败诉率低本身就是行政诉讼程序空转的表现。原告胜诉率中的两个重要指标就是法院驳回起诉裁定和驳回诉讼请求判决的案件数量占比。诉讼程序运行结束，无论一审、二审，还是再审、抗诉审，起诉人的实体诉求如果确属合法、正当也具备实体裁判要件，却被法院裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求，都属于“程序空转”。1.从驳回起诉率看“程序空转”相对于民事诉讼而言，行政诉讼中的驳回起诉率一直是比较高的。根据最高人民法院网“中华人民共和国最高人民法院公报”栏目中公布的数据，笔者整理、统计了 2002 年至 2019 年两大诉讼中的驳回起诉情况，如下表 1：表 1：2002-2019 年全国法院一审行政、民事案件驳回起诉情况统计表年份行政案件一审民事案件一审结案数驳回起诉数驳回起诉率结案数驳回起诉数驳回起诉率2002849431293815.2%4393306532171.2%200388050940010.7%4416168579981.3%2004921921010911.0%4303744612261.4%2005957071088511.4%4360184551831.3%2006950521156212.2%4382407514731.2%200710068391989.1%4682737634261.4%200810908590868.3%5381185649751.2%2009120530110049.1%5797160710521.2%2010129806100147.7%6112695705651.2%201113636188496.5%6558621686951.0%201212862585446.6%7206331683330.9%201312067586397.2%7510584809901.1%2014130964123539.4%80103421282151.6%20151987723617218.2%95751522339922.4%20162250205038722.4%107638893420633.2%20172291125351223.4%116513635132134.4%20182513556118624.3%124348264247983.4%20192843626469322.8%139296344896213.5%从上表不难看出，行政诉讼中的驳回起诉率远高于民事诉讼，一直是后者的 7 倍左右，即便在 2015年之前行政诉讼和民事诉讼均采用立案审查制时期也是如此。2015 年立案登记制实施之后，行政诉讼中的驳回起诉率成倍增加，达到了法院一审行政案件结案数的 1/5 至 1/4。如果加上法院不予立案的案件数量，两者合计可能达到了法院一审行政案件结案数的 40%。大量的案件被法院以不属于行政诉讼受案范围、超过起诉期限、起诉人不具有原告资格等为由裁定驳回起诉或不予立案，当事人不服，提起上诉，二审驳回上诉、维持原裁定。其中部分案件还经过了再审程序，但结果仍然没有改变，各个层级的审理均没有触及起诉人所期待解决的实体问题。这些被驳回起诉的案件虽然有一部分可能属于起诉人滥用诉权或者依法应当驳回起诉或不予受理的情形，但有一部分案件，法院有裁量空间，可以基于保护起诉人合法权益、廖希飞：新时代的行政审判当前的形势和任务，载 行政执法与行政审判 总第 72 集，中国法制出版社 2018 年版，第172 页。基础数据来源于最高人民法院网“中华人民共和国最高人民法院公报”栏目，http:/ 年 11 月 18 日访问。参见郭雪、杨科雄：新时代做好行政审判工作的若干思考，载 行政执法与行政审判 总第 75 集，中国法制出版社 2019 年版，第 133 页。53行政诉讼“程序空转”现象的多维审视2023 年第 1 期法治研究维护公共利益的需要对案件依法进行实体审理、实质性解决争议。以下略举几例。在最高人民检察院第七检察厅与中国法学会行政法学研究会共同组织评选的 2020 年度十大行政检察典型案例中，有两例是法院裁定驳回起诉不合法或明显不当所引发的检察监督案件，即“王某凤等 45人与北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案”“张某与黑龙江省某市人民政府行政复议调解检察监督案”。在前例系列案中，王某凤等人是被强拆房屋的实际购买者和使用人，但区法院以王某凤等人并非被诉限期拆除通知、强制拆除行为的相对人，不具有法律上利害关系为由裁定驳回起诉，市中院和市高院在上诉审和再审程序中均支持了一审裁定。该系列案最后通过检察监督才得以实质性化解。在后例中，行政复议机关作出“行政复议调解书”本属超越法定调解范围的行为，且与其先前作出的合法行政复议决定相