国内生态环境治理研究：发展历程、脉络转换与范式解读_李培欢.pdf

党政干部学刊 2022 年第 12 期（总第 408 期）党的二十大报告明确指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，必须坚持生态良好的文明发展道路，实现中华民族永续发展。不断推进美丽中国建设，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求1。作为推进中国式现代化的重要组成部分，良好的生态环境不仅是最普惠的民生福祉，而且如何对其进行有效治理也成为推进国家治理现代化的应有之义。基于此，加大对生态环境治理现有成果的梳理和提炼，不仅是直接把握生态文明建设走向的可靠途径，同时是推进生态环境治理现代化研究的重大议题。“生态环境治理”是一个较为宽泛、包容性强的概念，可将其看成由“生态环境”和“治理”两个概念共同组成。“生态环境”是指“某个空间范围内所有生态系统的总和”2，作为一种自然、经济、社会多维发展空间的综合体系，“生态环境”在人类的影响下已不再仅仅是原始的、纯粹的自然环境3。“治理”则是使用政治权威统一调配国家公共资源，通过多方参与到治理活动中，从而实现共同目标和国家利益最大化434。因此，“生态环境治理”概念的本质就是在“治理”内涵的基础上，以推动生态文明建设为核心，以完善生态环境保护制度为手段，以在全社会树立生态文明观念为价值，在多方协商的基础上制定相应的生态环境治理政策，从而实现治理目标或效果的途径。具体而言，“生态环境治理”的主体可以是政府，也可以是社会组织、行业专家和普通民众，治理内容则包含了环境污染治理、区域生态修复和补偿、生态环境立法等一系列内容。国内生态环境治理研究：发展历程、脉络转换与范式解读李培欢（同济大学，上海200092）摘 要生态环境治理已深入融入经济治理、政治治理、文化治理、社会治理各方面和全过程，是推动实现中国式现代化的内在要求。国内生态环境治理研究与社会发展结构、经济发展水平以及政策话语指向密切相关，经历了探索与建构、调试与开拓、创新与健全三个历史阶段，呈现着显著的中国特色。国内生态环境治理研究脉络经历了生态环境的发展方式和生态保护、生态环境治理中的体制机制创新、生态文明形态中的生态理性构建三重递进式转换，其研究范式可以分为基于治理模式、治理机制/制度、治理价值和治理场景四个方面。国内生态环境治理后续研究应从深化交流合作，促进学者、研究机构和学科间的互动和深入田野调查，选择多元研究方法等多方面入手，推动该研究的持续深入。关键词生态环境治理；发展历程；研究脉络；研究范式中图分类号D633文献标识码A文章编号1672-2426（2022）12-0024-07收稿日期2022-11-18作者简介李培欢（1993），男，河南固始人，同济大学政治与国际关系学院博士研究生，主要从事城乡基层治理研究。政治学研究242022 年第 12 期（总第 408 期）党政干部学刊生态环境治理问题在国家政治生活中的地位日益重要，学术界对其探索和研究的热度也随之不断深入，研究主题和涉及领域十分丰富，文献发表数量不断上升。以中国知网（CNKI）中中国社会科学引文索引（CSSCI）文库为例，将专业检索表达式设定为“主题=（生态环境+治理）”进行检索，剔除非理论研究类文献后，得到相关文献条目为3147条。如此大规模的研究反映了国家对生态环境治理的高度重视，以及研究者对该理论问题的密切关注，对构建具有中国特色的生态环境治理体系和理论话语具有重大理论和实践意义。因此，从文献分析和文本挖掘的角度出发，对国内生态环境治理的相关研究成果进行总结展望构成了本研究的理论旨趣，本研究也试图为相关研究的深化创造边际贡献提供可能。一、国内生态环境治理研究的发展历程通过对当前生态环境治理重点文献的关键词进行分析，能够从历时态的角度梳理我国生态环境治理研究的发展历程。笔者根据国内生态环境治理研究的历史环境和时代使命，将我国生态环境治理的发展历程分为以下三个阶段。（一）探索与建构：国内生态环境治理研究的初始期新中国成立初期国家处于百废待兴的局面，为了集中力量尽快将我国从落后的农业国变为先进的工业国，提升人民生活水平，国家制定了以大力发展工业为主要目标的“一五计划”。虽然当时生态环境问题已部分凸显，但“吃饱饭”的紧要性远大于“生态系统服务保护”5。改革开放之后，国家对生态环境工作不断加强重视，1984年国务院召开第二次全国环境保护会议，指出环境保护是我国的一项基本国策，各地区、各部门都要充分认识环境保护工作的重要性。6伴随着改革开放的深度推进以及经济发展势头日益加快，1992年邓小平在南方谈话中提出了“发展是硬道理”的思想，要求将发展作为国家建设的第一要务，以经济建设为中心不放松。此后，党的几代中央领导集体在此基础上对这一思想进行了内涵阐释和实践发展，逐渐形成了“发展是第一要务”指导下的动态战略思想，强调以“发展”为核心，为我国如何建设中国特色社会主义指明了前进的方向，也为我国生态环境治理的方式及其路径提供了基本遵循。与此同时，“以经济建设为中心”的发展路径虽然客观上带动了工业化和城市化的快速发展，也带动了经济的迅猛增长，但这种高速发展的结果使得生态环境问题日益成为经济社会持续健康发展的制约性因素，导致生态环境“权宜性治理”736的盛行。这一阶段国内生态环境治理研究的重点关键词是可持续发展、对策、生态环境、生态补偿和生态治理等，相关研究者针对我国生态环境的发展方式和治理对策展开研究，并将研究视野聚焦在以经济发展和产业协调为主基调的生态环境建设模式方面。（二）调适与开拓：国内生态环境治理研究的发展期2002年党的十六大明确提出，要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持节约资源和保护环境的基本国策。这反映了执政党对环境问题认识的转变，即不再把环境简单地与人口、资源、农业等单个问题联系起来，而是看到了环境与经济发展之间的矛盾需要通过经济体制综合改革加以调节，提出走“资源消耗低、环境污染少的新型工业化路子”。随着改革开放的深入推进，我国经济体量和人口规模不断扩大，粗放式经济增长及其带来的结构性矛盾日益严重，人民对生态环境方面的要求越来越高，生态文明教育也不断在公众观念中强化，增强了公众的环境保护意识及其参与生态环境保护的自觉性。这一阶段国内生态环境治理研究的重点关键词是治理、生态文明、绿色发展以及环境NGO（Non-Governmental Organizations）组织的兴起，这表明了随着社会快速发展和公众参与意识的勃兴，各级党委政府不再是推动生态环境治理的唯一主体，多部门协同、多主体参与和多区域合作的新型生态环境治理模式，是坚持走绿色发展之路，实现生态文明治理的重要路径。政治学研究25党政干部学刊 2022 年第 12 期（总第 408 期）（三）创新与健全：国内生态环境治理研究的深化期2012年党的十八大首次将生态文明建设提升到中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的高度，将“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标。顶层设计的政治话语为推动实现生态环境之美、社会环境之美与人文环境之美的辩证统一注入了强大动力，也为坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国提出了更高的要求和期待。这一阶段研究的重点关键词是美丽中国建设、生命共同体、新时代生态文明思想。这体现了在新的时代背景下，以习近平同志为核心的党中央对生态环境治理理论和实践认识的进一步深化，也推动了大量研究从“生命共同体”的高度认识生态环境治理之于国家治理现代化和人类文明延续的重要意义，以实现包含可持续发展、绿色发展、生态文明等要素在内的更高形态、更具内涵的“美丽中国”的奋斗目标。二、国内生态环境治理研究的脉络转换文献研究节点是分析同一时间（段）内相关研究聚落的重要参考指标。一般而言，文献研究节点越大，表明文献关键词出现的频次越高，也说明该主题词对本领域的研究具有较强的代表性。通过对既有文献研究节点大小的观察，可以了解不同时间（段）内某一研究领域的动态发展状况，以及研究领域之间的传承关系和发展脉络，进而形成对学科演化潜在动力机制的分析和学科发展前沿的探测812，是观察研究主题递进式发展态势的科学视角，有助于进一步分析我国生态环境治理研究的知识关联。（一）生态环境的发展方式和生态保护早期我国生态环境治理研究重点围绕生态环境的发展方式和生态保护建设等方面，并针对产业发展过程中带来的环境污染和破坏问题提出相应对策。例如1997年召开的党的十五大明确将“可持续发展战略”作为我国经济发展的战略之后，关于生态环境发展方式的相关研究便受到了这一政策话语的深刻影响。此外，在可持续发展理念的指引下，研究者开始对加强生态环境保护和建设进行探索，提出了产业协调发展和生态环境综合治理等对策，这也意味着生态环境问题逐渐受到决策者的重视。同时，由于这一时期受到“发展是第一要务”和“以经济建设为中心”等政策话语的影响，使我国生态环境治理逐渐形成基于“发展主义”的具有中国特色的（中央）政府强势主导发展模式954，并在2003年前后形成较大的研究节点。（二）生态环境治理中的体制机制创新由于对生态环境治理认识的不断深化，越来越多的研究者开始关注生态环境治理中的体制机制创新问题。2006年中央出台“十一五”规划纲要，明确将京津冀区域发展问题列入规划纲要。京津冀一体化发展和区域协同治理中的生态环境问题被纳入研究之中，在2006年前后形成了关于这一研究主题较大的研究节点。此外，2005年浙江省出台了关于进一步完善生态补偿机制的若干意见，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿省份，此后多地针对生态补偿问题积极开展工作，研究制定了一些政策，为贯彻落实科学发展观和推动环境保护工作提供了地方经验和制度供给。2010年全国人大将研究制定生态补偿条例列入立法计划，生态补偿机制也逐渐成为我国生态环境治理的长效机制，这在全国生态环境立法方面具有个案的标杆价值。（三）生态文明形态中的生态理性构建随着改革开放步伐的不断加快，环境恶化问题进一步加剧生态系统危机，也带来一系列的治理难题，人民对生态幸福的追求逐渐成为新的历史条件下生态环境治理研究的重点所在。2012年党的十八大首次把生态文明建设提升到中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的高度，研究者围绕“生态文明”及“生态理性”等进行了系列探究。例如生态环境治理中的公众参与和地方政府间的生态环境协同治理，生政治学研究262022 年第 12 期（总第 408 期）党政干部学刊态环境的“法律之治”如何替代“政策之治”等，相关研究促进了生态文明建设的法治化和规范化。2015年党的十八届五中全会将“绿色发展”作为事关我国发展全局的重要理念，进一步丰富和发展了习近平生态文明思想，研究者围绕“绿色发展”，着重对生态文明所蕴含的时代价值进行研究，形成较为显著的研究领域。2017年党的十九大报告首次提出“乡村振兴”战略，在生态环境治理方面，不少研究者开始围绕乡村振兴中的环境污染、环境保护以及绿色产业拉动乡村经济增长的效应等方面进行了探究，此类研究在20182019年形成较大的研究节点。通过上述梳理能够看到，我国生态环境治理的研究重点始终与社会发展结构、经济发展水平以及政策话语指向密切相关，这不仅体现了决策者对生态环境认识的深化和重视程度的提升，也体现了我国生态环境治理研究所独具的中国特色。三、国内生态环境治理研究的范式解读随着经济社会的不断发展变化，国内生态环境治理相关学术研究也对应发生了旨趣转向，呈现为不同类型的研究范式。通过梳理文献，可从我国生态环境治理研究的理论视野、研究范围和研究对象等维度进行提取，以期对国内生态环境治理的研究范式进行归纳总结。（一）基于生态环境治理模式的研究首先，生态环境本身就是显著的公共物品，对生态环境的治理不可能建立在单线条或局域性空间内，而是需要多方良性合作，并从认知的协调统一、相关制度优化及利益协调等方面入手实现生态治理上的“集体行动”，以此克服由于“脱域”而导致的生态危机。而强调生态环境的区域协同治理，则有必要通过完善相关法规制度、增进区域间的共同利益和培育社会资本来进行区域生态环境的制度补给，如此才能促进区域生态环境协同治理的