国家公园建设中农民权益法治保障研究_叶陈祥.pdf

社会保障-207-肇始于1872年的国家公园体制经过实践的锤炼，逐渐成为维护国家生态安全的关键措施。在我国，“打造国家公园总体布局”的目标一提出，就被视为生态文明体制改革和发展的重要举措，诸如建立国家公园体制总体方案等一系列政策方案相继颁布，国家公园体制在逐渐走向制度化、规范化。关于国家公园推进的相关问题，已有学者先行着鞭，但相关研究中对国家公园建设进程中农民权益法律保障途径研究有待进一步开展与加深。本研究即着意于此，拟以东北虎豹国家公园的不足之处为切入点进行考察，聚焦于国家公园建设中农户权益保障的法制完善，以期为深化国家公园体制改革贡献一得之见。1 国家公园体制推进中的农民权益获得方式的转变1.1 国家公园的发展历程：从“理念政策”到“试点探索”建立国家公园体制总体方案对国家公园的涵义和国家公园的设立目标、管理体制等做了释义。国家公园是以实现生态保护和生态利用为核心目的，由国家层面批准设立，由国家行使经营权和管理权，具有明显生态特色的自然保护地，其往往具有区域涉及范围大、类型众多复杂的自然环境系统 1。国家公园体制建设的总体方针为“保护为主，兼顾发展”，其在功能定位上主要发挥着生态维护功用、科教旅游功用。在国家公园理念的兴起和政策的指引下，国家公园试点得到全面的规划与安排。2016年，东北虎豹国家公园体制试点方案颁布并成立东北虎豹国家公园。在方案的总体方针下，黑龙江省野生动物保护条例吉林省禁止猎捕陆生野生动物实施办法等法规共同为东北虎豹国家公园体制保驾护航。规划总面积约146万hm2的东北虎豹国家公园分布于黑龙江、吉林两省，范围涉及的行政区划极为复杂，涵盖3个国有农场、70个林场 2。黑龙江、吉林两省政府与虎豹局相互协调，全面统筹国家公园试点的管理和推进工作，成功实现从“理念政策”到“试点探索”的重要嬗变。1.2 农民权益获得方式的转变：从“生产活动”到“生态补偿”农民权益往往是较为宽泛的概念，包含生产活动、享受基本公共服务等权益。在我国，土地对农户而言具有多重功用，它不仅行使作为生产要素的经济功能，还具备农民生活保障的社会功能，即农民可以在土地上进行生产作业获取相应的农作物，或将其进行售卖以获取利润。囿于国家公园的生态保护功能，农民作为维护国家公园生态利益的基本主体，必然会受到生产活动上的限制。为了将生态保护与生存发展相协调，生态补偿机制由此建立并不断发展。位于国家公园区域内的农户既是维护国家公园生态利益的基本单位，也是国家公园中自然生态空间的重要产权主体和国家引导的生态补偿受益主体。农户得到生态补偿所带来的利益以取代土地上衍生的权益进而保障基本的物质条件和经济来源，是此群体积极响应国家公园试点的基本前提。2 国家公园体制与农民权益法治保障的现实困境在当今新时代法治的不断推进下，农民权益保障的制度架构已取得突破性进展，农民在政治、经济、劳动等各方面的权益都获得现实的保障。国家公园范围的确定，使得区域内农户的稳定权益受到新式体制的冲击和挑战，相应法制规定和实践的阙如而导致的问题愈发明显，具体表现在以下几个方面。2.1 规制不全：法律体系不健全国家公园在不断探索中收获成效，东北虎豹国家公园建设中农民权益法治保障研究叶陈祥（黑龙江大学法学院，黑龙江哈尔滨150080）摘要 国家公园体制是自然保护形式之一，是兼顾生态效益与经济效益的生态协调发展模式。在国家公园理念落实到试点地区的实践探索过程中，所在区域的农民权益获得方式发生了从“生产活动”到“生态补偿”的重要嬗变。作为第一批国家公园试点，东北虎豹国家公园存在法律体系不健全、生态补偿制度供给不完善等缺失。针对农民权益保障与国家公园生态权益发展不协调的现实困境，应从农民权益保障维度出发，提出包括夯实根基、完善法制、优化程序在内的法治路径实现方略，形成国家公园建设和农民权益保障共赢的局面。关键词 国家公园；生态补偿；农民权益；法治保障 中图分类号 D926 文献标识码 A 收稿日期 2022-08-17 基金项目 2022 年黑龙江大学研究生创新科研项目基金资助，项目编号：YJSCX2022-032HLJU。作者简介 叶陈祥（1997），男，浙江温州人，硕士研究生，研究方向：法律史。叶陈祥：国家公园建设中农民权益法治保障研究社会保障-208-农村经济与科技 2022 年第 33 卷第 23 期（总第 547 期）国家公园在“两项改革任务”推进过程中亦颇有收获，然而从法律保障体系而言，针对区域管理、违法违规问题的专项法律法规建设具有滞后性，适用的法律体系亦不够全面。不同类型保护地的设立是我国采纳较为分散的立法保护模式的主要原因，即在不同的自然保护区类型，颁布各自范畴主管部门制定的单行法规。这些法律文件部分碎片化且内容互相浸染，缺乏统一的指导思想，立法模式缺乏整体性，忽视了自然资源保护的同质性。此外，国土分区类管制、自然资源所有使用经营制度等制度安排并未得到土地管理法不动产登记暂行条例等法律法规的支撑调适。东北虎豹国家公园建设的现实需求与现有的法律保障产生滞碍，以致园区内的各种类型保护地体制存在整合问题，农户的权益因此而受到损害。2.2 利益缺失：对农民的生态补偿法制供给不够完善试点工作推进过程中，资金短缺将成为我国国家公园发展的主要滞碍。就东北虎豹国家公园而言，资金投入渠道过于单一，经费主要来源于“天然保护工程”的财政专项资金，且并未设立国家公园财政科目与专项账户。资金投向客体具有多样性，存在森林资源、植物资源等生态效益补偿金，各类生态效益补偿金缺乏具体的标准，且征地生态价格补偿为一次性补偿，缺乏市场运作手段 3。国家公园在划定核心保护区和一般保护区后，该区域的自然资源的所有权和使用权归为国用，法律法规所服务农民的土地承包权与土地经营权都将受到相应的限制，生产活动的范围将受到严重的挤压，且农民的生态补偿费用补偿皆落实不到位，可见国家公园的建立将增加其生计脆弱性 4。纵然民间资本与社会公益资金对国家公园建设有较强的志愿意图，但由于尚未建立合理的法制保障，国家公园虎豹局也对社会投入创新机制与协议保护机制存有顾虑。2.3 主体缺位：利益相关农民“参与度”不够全面部分农民接受信息较慢，社会参与意识薄弱，对国家公园的基本内涵和长远意义没有深入了解。农户“参与度”不足也体现在权益维权存在困境。现实中农民通过复议、诉讼、仲裁等法律救济途径进行维权往往存在着较大困难。国家公园试点发展中政府和农民签订行政协议，或者进行行政征收并进行补偿，多种的行政法律行为就让农民感受到其复杂性。界定农民权益时需要科学鉴定人员、地理研究人员等专业人士的参与，更彰显国家公园与农户之间利益界定的复杂性。此外，诉讼和仲裁方面存在着许多间接将导致部分农民放弃采纳司法救济途径的因素。2.4 根基不牢：土地权属不够清晰囿于国家公园建设所秉持的“保护为主”理念，农户权益的“私益性”与国家公园的“公益性”在所难免存在龃龉之处，这种矛盾同样发生在权属界定上。根据宪法和单行法规定，会存在集体土地所有权和自然资源所有权相互交错的情形。例如东北虎豹国家公园，集体土地面积达1 200 km2之多，占据总体面积的8.4%，人口超6万人 5。集体林地和国有林地交错，同时分布着大量的分块且大小不一的集体农田，这些农田于1986年业已开垦，但由于政策执行不一，农田建设与林地保护产生冲突，宅基地上的建设权，集体农田上种植农作物的权益都受到不明朗的限制，甚至会存在在没有厘清土地权属关系的基础上直接对土地进行征收，确权工作进程进展缓慢。3 国家公园中农民权益保障的法治路径作为一般公民，农民应享有公民所有的宪法和法律所赋予或者确认的一切权益，同时在国家公园推进过程中，理应在法律规制层面为其群体构建一个更为适宜的生存和发展平台。3.1 顶层设计：出台国家公园法建立以国家公园为主体的自然保护地体系，要求国家公园法在整体法律定位方面要以自然保护地立法为前提和上位依据。自然保护地的定位和特点要求我国采纳“框架性法律+专类保护地法律”的立法模式。自然保护地法的政策定位主要起到原则把握与方向指引的功能，因此在国家公园立法过程中其总则部分明确提出，要以自然保护地法的精神作为指引。建议自然保护地法和国家公园法都应该将“农户权益保障”列入其立法原则之中。根据“一区域一试点”的实践现状，再结合试点管理规范的制定情况来看，已经建立国家公园试点的单位业已发布相应的管理条例，例如祁连山国家公园管理条例，未来国家公园法的颁布也应以上游法统筹各试点国家公园条例，自下至上形成“各个国家公园管理条例到国家公园法再到自然保护地法”的总体立法框架。在综合体系的立法思路下，明晰不同保护地的作用、资金管理、法律责任等管理办法，着力解决包括东北虎豹国家公园在内的各区域国家公园中不同自然保护区交叉重叠问题，为国家公园中农民权益保障和国家公园的可持续实践提供法律支撑。3.2 利益回归：健全农民生态补偿法律保障制度国家公园进行单行立法时应依法进行规划听证，拓宽农民参与讨论立法的途径，征求利益方的意见，对补偿范围、方式、程序、补偿资金流转等各项要素进行商讨。国家公园进行生态补偿需经过社会保障-209-权属界定到征地再到生态补偿几个步骤，是一个长期的流程，其中关系到补偿的主体、标准、后续安置等一系列因素，因此需对整个程序中的众多因素进行法律适用，以推进程序的合法化。在国家公园法立法过程中，明晰国家公园发展理念与征地生态价格补偿理念，做到“谁失地，谁受偿”，最大限度地协调征地农户的合法权益和国家公园生态环境的稳固。除此之外，拥有丰富的资金来源并建立资金收集长效机制是包括东北虎豹国家公园在内的所有试点区建设和发展的基础。以建立国家公园体制总体方案为参酌，国家公园在建立资金长效机制方面应实行“特许经营管理”，在国家公园公益本质获得保障的情况下，引进民营资本或者公私合作经营等融资探索方式。为健全特许经营管理制度，在国家公园法中应对国家公园特许经营的宗旨、限制、经营费率计算标准作出规定。社会捐赠制度亦是增加生态补偿资金收入的方式。通过多层面的法律规定，形成中央财政拨款的纵向支付、同级地方政府间的横向支付和社会资本介入支付相统筹的生态补偿体系法律保障，国家公园的使用资本乃至生态补偿的资金都会得到更全面的保护，各方面的利益都会得到保障，各方主体会有更大的决心参与其中。生态补偿主要可以采取“货币补偿+保险就业补偿+生态移民”的方式，以保证农户的后续生存与发展需求为原则。3.3 程序优化：切实增强农民“参与度”规划与立法应明晰各区域内的包括农民在内的各种主体的权益，合理筹建规划特色社区和特色小镇，最大限度地保障农户切实的参与感，形成多元共治模式。东北虎豹管理局应当建立更加切实有效的渠道来吸引农户参与到国家公园的决策与管理之中，例如对国家公园管理体制进行监督。农民权益受损问题中，自身法律意识淡薄也是主要原因之一，他们对法律教育的认知程度较为低下，因此需要制定与宣传国家公园法乃至环境法典来增强农户对国家公园体制以及自身权益保障的认识。在宣传过程中注重因材施教，例如播放国家公园宣传片。针对国家公园建设中农民维权困境，可采取的应对方略是建立特有的农民生态诉讼机制。农民在国家公园推进时寻求权利救济时较为弱势，法治路径的完善必然成为农民权益保护的主要方式，因此就必须打造注重农民权益保障的法律规制，对诉讼法治进行完善，建立适应农户权益保障的诉讼流程。在权益的救济范畴中，既要从立法上确立特殊的农户生态诉讼制度，也要思索如何将权益的获得真真切切落地，将法律援助制度扩张到农民在国家公园推进时的维权上，为处于弱势地位的农民提供另一条明确的解决路径。对于农民法律援助的范围，法律援助条例办理法律援助案件程序规定规定的事项及适用标准过于模糊，没有考虑到存在弱势的农民群体特殊性。因此，应针对可能会对农民权益遭受侵害的情况细化适用标准，着重强调国家公园推进时假使处于弱势地位的农民权益受到侵害也应当进行法律援助。关于法律援助的标准，可借鉴香港地区“可动用资产”的概念，即申请人可支配的所有资产减去必要开支，所剩资产低于法律服务费用就可以申请法律援助。国