海洋环境民事公益诉讼中环保组织原告主体资格探析_秘明杰.pdf

第2 5卷 第1期2 0 2 3年2月 山东科技大学学报(社会科学版)J o u r n a l o fS h a n d o n gU n i v e r s i t yo fS c i e n c ea n dT e c h n o l o g y(S o c i a lS c i e n c e s)V o l.2 5 N o.1F e b.2 0 2 3海洋环境民事公益诉讼中环保组织原告主体资格探析秘明杰1,王梦晓2(1.山东科技大学 文法学院,山东 青岛2 6 6 5 9 0;2.山东省济南市中级人民法院 研究室,山东 济南2 5 0 0 0 1)摘 要:在我国司法实践中,对于环保组织提起海洋环境民事公益诉讼的原告主体资格,各级各地人民法院基本持否定态度。究其原因,主要是法院对 环境保护法 海洋环境保护法 民事诉讼法 三部法律有关条款的解读适用所致。确定环保组织能否获得海洋环境民事公益诉讼原告主体资格,需要对海洋环境利益属性、海洋环境公共利益判定标准、环境民事公益诉讼制度原理、法律条文司法解释等,进行综合分析,以厘清环保组织与海洋环境监督管理部门在海洋环境民事公益诉讼中的诉讼角色、诉权依据与起诉顺位问题。关键词:环保组织;海洋环境诉讼;民事公益诉讼;原告主体资格中图分类号:D 9 2 2.6 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 8-7 6 9 9(2 0 2 3)0 1-0 0 4 5-0 9收稿日期:2 0 2 2-1 1-1 0基金项目:2 0 2 2年度最高人民检察院检察应用理论研究课题“生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接研究”;2 0 2 2年度苏州市社会科学基金项目(应用对策类)项目(Y 2 0 2 2 L X 1 8 5)作者简介:秘明杰(1 9 7 9),男,河北衡水人,山东科技大学文法学院副教授、硕士生导师,法学博士.一、我国环保组织提起海洋环境民事公益诉讼的司法现状近年来的司法实践中,环保组织针对海洋环境损害行为提起的民事公益诉讼案件,多被法院驳回或不予受理。就其内容来看,涉及到“海洋环境”“环保组织”“公益诉讼”等关键概念;就其生效文书审级来看,既有一审或者二审结案生效的,也有经再审程序改判生效的;就其审理机构来看,既有普通法院审理的,也有专门海事法院审理的(如表1所示)。就环保组织的海洋环境民事公益诉讼原告主体资格而言,上述案例具有典型的法律实务探索价值和理论研究意义。就上述司法案例来看,对于环保组织提起的海洋环境民事公益诉讼,各级各地人民法院对其原告主体资格多持否定态度,但也有个别法院对此持认可态度。如在重庆两江志愿服务发展中心、广东省环境保护基金会与广东世纪青山镍业有限公司等环境污染责任纠纷案中,广东省高级人民法院二审裁判认可原告环保组织对涉案环境污染的诉权,裁定撤销原判,指令一审法院重审。虽然环保组织的原告主体资格是基于陆地生态环境而取得的,但并不能依此推断其享有海洋环境民事公益诉讼的原告资格。2 0 1 5年7月,中国生物多样性保护与绿色发展基金会作为原告,将康菲石油中国有限公司和中国海洋石油总公司诉至青岛海事法院,并获得立案,诉由是被告溢油事故导致海洋环境受损。此案作为环保组织以原告身份针对海洋环境损害而提起的民事公益诉讼,具有着里程碑式的意义。然而,至今难以找到与之相关的判决文书或和解协议,所以不能以之作为支持环保组织提起海洋环境民事公益诉讼原告主体资格的实践依据。分析有关典型案件的法院裁判文书可知,人民法院否定环保组织海洋环境民事公益诉讼原告主体资格的主要裁判理由为:中华人民共和国海洋环境保护法(以下简称 海洋环境保护法)第八十九条第DOI:10.16452/ki.sdkjsk.2023.01.001山东科技大学学报(社会科学版)2 0 2 3年第1期表1 我国环保组织提起海洋环境民事公益诉讼典型案例审理裁判情况表案件名称审级时间审理机关法院裁判结论中华环保联合会与中国石油天然气股份有限公司等环境污染责任纠纷一审2 0 1 4年北京市第二中级人民法院裁定不予受理二审2 0 1 4年北京市高级人民法院裁定 驳 回 中 华 环 保 联 合 会 的 上诉,维持原裁定大连市环保志愿者协会与中国石油天然气股份有限公司环境污染责任纠纷一审2 0 1 5年大连海事法院裁定不予受理重庆两江志愿服务发展中心、广东省环境保护基金会与广东世纪青山镍业有限公司等环境污染责任纠纷一审2 0 1 7年广东省茂名市中级人民法院裁定驳回起诉二审2 0 1 9年广东省高级人民法院裁定撤销广东省茂名市中级人民法院(2 0 1 6)粤0 9民 初1 2 2号 民事裁定,指令重审重审2 0 1 9年广东省茂名市中级人民法院判决被告 停 止 非 法 倾 倒、堆 填 工业固体废 物;被 告 在 判 决 发 生 法律效力之日 起一年(或 者 虽 超 过一年但属于 合理时间)内 清 除 非法倾倒的 工 业 固 体 废 物,消 除 危险,将生态 环 境 修 复 到 损 害 发 生之前的状态和功能。一审2 0 1 8年青岛海事法院裁定驳回起诉北京市朝阳区自然之友环境研究所与荣成伟伯渔业有限公司环境污染责任纠纷二审2 0 1 8年山东省高级人民法院裁定驳回北京市朝阳区自然之友环境研究所的上诉,维持原裁定再审2 0 1 9年最高人民法院裁定驳回北京市朝阳区自然之友环境研究所的再审申请中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉福建省平潭县流水镇人民政府、福建省平潭县龙翔房地产有限公司生态破坏环境公益诉讼一审2 0 1 8年厦门海事法院裁定不予受理二审2 0 1 8年福建省高级人民法院裁定驳回上诉,维持一审裁定再审2 0 2 0年最高人民法院裁定由最高人民法院提审再审2 0 2 0年最高人民法院裁定 撤 销 福 建 省 高 级 人 民 法 院(2 0 1 8)闽民终3 8 5号民事裁定和厦门海事 法院(2 0 1 8)闽7 2民 初1 5 2号民事裁定;案件由厦门海事法院立案受理一审2 0 2 1年厦门海事法院裁定移送福州市中级人民法院一审2 0 2 2年福州市中级人民法院正在审理北京市朝阳区绿家园环境科学研究中心与大连船舶重工集团有限公司环境污染责任纠纷一审2 0 2 1年大连海事法院裁定驳回二款专门授权国家海洋环境监管机关代表国家提出损害赔偿请求,责任者为破坏海洋生态环境并给国家造成重大损失者,同时排除了环保组织提起该类诉讼请求的资格;中华人民共和国环境保护法(以下简称 环境保护法)第五十八条属于环境损害民事诉讼的一般规定,而 海洋环境保护法 第八十九条第二款属于环境损害民事诉讼的特别规定;依照 中华人民共和国立法法 第九十二条规定应优先适用特别规定,即应当由海洋环境监管机关作为原告依法提起诉讼;根据 最高人民法院关于全面加强环境资源64 海洋环境保护法 第八十九条第二款:对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿请求。环境保护法 第五十八条:对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。秘明杰,王梦晓 海洋环境民事公益诉讼中环保组织原告主体资格探析审判工作,为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见(法发2 0 1 41 1号)第十一条规定,海洋环境民事公益诉讼的适格原告只能是海洋环境监管机关,而非符合条件的社会组织;最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定 第三条明确规定了海洋环境监管机关的诉讼权利,即依其职能分工提起海洋自然资源与生态环境损害索赔诉讼的权利,在此基础上,基金会、慈善组织等社会组织不具备原告主体资格。而在中华环保联合会与中国石油天然气股份有限公司等环境污染责任纠纷二审民事判决书中,北京市高级人民法院认为主张环保组织具有原告主体资格是缺乏法律依据的。二、我国海洋环境民事公益诉讼原告资格规定的冲突及其剖解在海洋环境保护领域,司法实践对环保组织环境民事公益诉权的否定,不仅体现了环境公益代表主体资格理论之间存在冲突与矛盾,同时也与 环境保护法 和 民事诉讼法 的具体规定相悖。首先,海洋环境民事诉权由行政机关予以垄断,混淆了国家利益与社会公共利益之间的关系。依据 海洋环境保护法 规定,海洋环境监管机关依法起诉的前提是责任者的侵权行为“给国家造成重大损失”;而依据 民事诉讼法 环境保护法 及相关司法解释,基于环境利益的社会公共性,符合条件的社会组织有权代表社会公众提起环境民事公益诉讼,两者提起诉讼的权利来源并不同。海洋环境监管机关代表的是国家,借助的是诉讼程序或者行政手段,维护的是国家利益;环保组织代表的是社会公众,借助的是诉讼救济程序,维护的是社会公共利益,二者之间有着实质性差异。由上可知,环保组织的原告主体资格是依据 民事诉讼法 公益诉讼条款获得的,而海洋环境监管机关的原告主体资格是依据 海洋环境保护法 有关条款获得的,二者都有相应的法律依据和正当理由。其次,对于检察机关提起的海洋环境民事公益诉讼,法院受理立案,此等司法实践说明了 海洋环境保护法 第八十九条第二款中海洋环境监管机关的原告主体资格并非排他性规定。在(2 0 1 7)粤7 2民初4 3 1号、(2 0 1 9)浙0 3 0 5民初9 1 1号两起环境污染责任纠纷公益诉讼案件中,广州海事法院与浙江省温州市洞头区人民法院分别认可了广东省广州市人民检察院、浙江省温州市洞头区人民检察院的海洋环境民事公益诉讼原告主体资格。根据我国 民事诉讼法 第五十八条规定,人民检察院和符合法定条件的有关组织均享有公益诉权,但存在起诉顺位差异。当检察机关依法履行诉前公告程序后,法律规定的机关和有关组织未提出异议时,检察机关则与海洋环境监管机关一样取得公益诉权。所以法院若以 海洋环境保护法 优先适用为由否定环保组织的海洋环境民事公益诉讼原告主体资格是难以成立的。同样的逻辑,在环保组织的海洋环境民事公益诉讼原告主体资格方面,海洋环境监管机关也无法以自己的原告主体身份来排除环保组织的原告主体资格。最后,海洋环境保护法 第八十九条规定的海洋环境监管机关索赔权只是法律责任追究方式之一,不能以此排除其他主体就海洋环境受损而依法提起诉讼救济的权利。我国 海洋环境保护法 所规定的海洋环境监管机关索赔权适用于“给国家造成重大损失”的情形,且是“代表国家”追究侵权者的法律责74 最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作,为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见 第十一条:充分保障法律规定的机关和有关组织的环境民事公益诉权。依照民事诉讼法、环境保护法和海洋环境保护法等有关法律规定,充分保障环境公益诉讼原告诉权,及时受理符合条件的公益诉讼。对于负有监督、管理、保护环境公共利益职责的海洋环境监督管理部门等机关依法提起的公益诉讼,以及符合环境保护法第五十八条规定的社会组织提起的公益诉讼,应当依法受理。同一污染环境、破坏生态行为既损害社会公共利益,又损害公民、法人和其他组织民事权益的,有关机关和组织提起公益诉讼,不影响受害人另行提起民事诉讼。最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定 第三条:海洋环境保护法第五条规定的行使海洋环境监督管理权的机关,根据其职能分工提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼,人民法院应予受理。民事诉讼法 第五十八条:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。山东科技大学学报(社会科学版)2 0 2 3年第1期任。我国 民法典 规定有多种民事责任承担方式,在海洋环境监管机关依据 海洋环境保护法 代表国家