国家战略法律化的重要典范——黄河保护法_吴强.pdf

CHINA WATER RESOURCES2023.1水法治平台收稿日期：2022-11-15作者简介：吴强，副主任，正高级工程师，主要从事水利法规政策、规划战略、水利改革等研究。国家战略法律化的重要典范黄河保护法吴强，俞昊良，王俊杰（水利部发展研究中心，100038，北京）摘要：中华人民共和国黄河保护法 是黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略法律化的重要典范。从实现国家战略意图要求的法律化、目标任务的法律化、组织实施的法律化三个方面，分析相关制度设计的理念与要点，对 中华人民共和国黄河保护法 进行了要义解读。关键词：黄河保护法；国家战略；法律化A key model for legalization of national strategyLaw for Yellow River Protection/Wu Qiang,YuHaoliang,Wang JunjieAbstract:The Law of the Peoples Republic of China on the Protection of the Yellow River shall be a keymodel for legalization of major national strategies and ecological protection and high-quality development inthe Yellow River basin.Analysis is made on the concept and key points of system design from three aspects:legalization of requirements made the national strategy,legalization of objectives and tasks,and legalizationof organization and implementation.Interpretation of the essence of the law is also conducted.Keywords:Law for Yellow River Protection;national strategy;legalization中图分类号：D922.6+TV882.1文献标识码：B文章编号：1000-1123（2023）01-0022-042019 年，习近平总书记在“918”重要讲话中指出，黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略。2021年，中共中央、国务院印发 黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要（以下简称 纲要），进一步明晰了这一重大国家战略的目标思路和重点举措。2022年 10月 30日，中华人民共和国黄河保护法（以下简称黄河保护法）经全国人大常委会表决通过，自2023年4月1日起施行。黄河保护法既以法律的形式确认了这一重大国家战略，又通过全面、系统、严密的法律制度为重大国家战略的贯彻实施提供了坚实的制度依据和法治保障，是国家战略法律化的重要典范。具体而言，黄河保护法实现了对国家战略意图要求、目标任务、组织实施的法律化。一、黄河保护法实现了国家战略意图要求的法律化推动黄河流域生态保护和高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河，具有重大现实意义和深远历史意义。黄河保护法以法条的形式，对这一国家战略的意图与要求进行了阐述和规定。一是立法目的与国家战略意图相统一。习近平总书记指出，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。纲要 进一步明确，保护好黄河流域生态环境，促进沿黄地区经济高质量发展是保障黄河安澜、建设美丽中国、促进民生改善、增强文化自信等的现实需要、战略需要、时代需要。与之相对应，黄河保护法开宗明义地提出立法目的是“为了加强黄河流域生态环境保护，保障黄河安澜，推进水资源节约集约利用，推动高质量发展，保护传承弘扬黄河文化，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展”。二是立法原则与国家战略要求相一致。水资源短缺、生态脆弱、洪水威胁、高质量发展不平衡不充分、民生发展不足是当前黄河流域面临的突出难题。“重在保护、要在治理”，既是破解难题的关键一招，更是治理黄河的战略要求。与之相对应，黄河保护法在立法原则中明确，落实重在保护、要在治理的要求，加强污染防治，贯彻生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协22水法治平台2023.1中国水利同推进的原则。二、黄河保护法实现了国家战略目标任务的法律化加强生态环境保护，保障黄河长治久安，推进水资源节约集约利用，推动黄河流域高质量发展和保护、传承、弘扬黄河文化是习近平总书记在“9 18”重要讲话中确定的黄河流域生态保护和高质量发展战略五大目标任务。黄河保护法锚定既定目标任务，进一步予以法律化和制度化。1.在加强生态环境保护方面黄河流域生态类型丰富，拥有多个重要生态功能区域，发挥着生态屏障关键作用。纲要 明确要构建黄河流域生态保护“一带五区多点”空间布局。围绕加强生态环境保护，黄河保护法重点从以下四方面进行制度设计。一是明确生态保护与修复基本要求。黄河生态系统是一个有机整体，开展生态保护与修复，要遵循自然生态原理，运用系统工程方法。第二十九条规定，国家加强黄河流域生态保护与修复，坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理。二是明确实施生态环境分区管控。第二十六条规定，按照生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求，制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单。三是建立上中下游差异性制度措施。黄河流经我国9个省（自治区），上中下游生态系统类型与特点具有明显差别。纲要 提出在上中下游分别实施水源涵养能力建设、水土保持、湿地保护和生态治理等具有差异性的举措。对此，黄河保护法设立“生态环境保护与修复”专章，针对黄河河源区、黄土高原、河口及三角洲等不同区域生态保护修复要求，规定了生态修复规划、水源涵养区保护、水土流失防治、淤地坝建设管理、整沟治理、入海河口治理、自然保护地体系建设、生物多样性保护、重点水域禁渔期等具体制度措施。四是健全流域污染防治制度。黄河污染表象在水里、问题在流域、根子在岸上。纲要 重点就农业面源污染、工业污染、城乡生活污染、历史遗留矿区污染等提出了治理举措。对此，黄河保护法设立“污染防治”专章，具体规定了水环境质量标准，水污染物排放标准，流域重点污染物排放总量控制，排污口监督管理，地下水污染重点排污单位名录和防治重点区划定，农药、化肥等农业投入品使用总量控制等制度措施。在第二十七条、四十四条还具体规定了小水电整治、农田综合整治、矿山生态修复等措施要求。2.在保障黄河长治久安方面“黄河宁，天下平。”洪水风险依然是黄河流域的最大威胁。纲要 以构筑沿黄人民生命财产安全的稳固防线为目标，重点就调控水沙关系、提升防洪能力、灾害应对体系和能力建设作出了部署安排。围绕保障黄河长治久安，黄河保护法设立“水沙调控与防洪安全”专章，重点从以下四方面进行制度设计。一是明确建设防洪工程和非工程体系，完善水沙调控和防洪防凌调度机制。二是完善水沙调控机制。针对“水少沙多、水沙关系不协调”这一黄河复杂难治的症结，提出完善以骨干水库等重大水工程为主的水沙调控体系，采取联合调水调沙、泥沙综合处理利用等措施，提高拦沙输沙能力，实行黄河流域水沙统一调度制度。三是强化防洪减灾能力建设。重点对黄河防御洪水方案编制与实施，年度防凌调度方案制定与实施，防汛抗旱指挥机构职责，黄河滩区管理及土地利用，流域内河道、湖泊、骨干水库库区管理和保护，悬河和游荡性河道整治等进行了规定。四是明确灾害应对体系和能力建设。重点对构建防洪减灾体系、黄河流域自然灾害的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建体系建设以及突发生态环境事件应急联动工作机制、健全城市防灾减灾体系等进行了规定。3.在推进水资源节约集约利用方面黄河流域水资源十分短缺，用水方式仍粗放低效，水资源开发利用率高达 80%，远超 40%的生态警戒线。纲要 就强化水资源刚性约束，推动全流域水资源科学配置，加强农业、工业、生活节水等提出了系列举措。围绕推进水资源节约集约利用，黄河保护法重点从以下五方面进行制度设计。一是实行水资源刚性约束制度。第八条提出在黄河流域实行水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系。二是实施深度节水控水。明确在黄河流域开展23CHINA WATER RESOURCES2023.1水法治平台节水型社会建设，对发展高效节水农业、工业企业节水，推广应用先进节水方式等进行了详细规定。明确实施高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度，将非常规水源纳入水资源统一配置，建立促进节约用水的水价体系，实行水效标识管理等。三是强调合理分水。确立了黄河流域“三生”用水顺序，即优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，统筹生产用水。对制定和调整黄河以及跨省支流水量分配方案的考虑因素、主体和程序等进行了规定。四是强调统一调水。规定国家对黄河流域水资源实行统一调度，同时明确了动态调整的原则要求。五是强调管住用水。第四十八条、四十九条对制定黄河流域地下水取水总量控制指标，限制地表水和地下水取用水总量，制定农业、工业、生活及河道外生态等用水量控制指标等进行了规定。第五十条、五十一条规定了黄河流域取水许可审批权限、水资源评价和承载能力调查评估、取水许可限批的具体举措。第五十二条、五十三条明确实行强制性用水定额管理制度。4.在推动黄河流域高质量发展方面黄河流域是我国人口活动和经济发展的重要地带，也是巩固拓展脱贫攻坚成果的重点区域，但流域发展质量有待提高。纲要 将黄河流域定位为高质量发展的重要实验区，着力促进全流域高质量发展、改善人民群众生活。围绕推动黄河流域高质量发展，黄河保护法专门设置“促进高质量发展”一章，重点从以下两个方面进行了规定。一是明确了流域高质量发展的指导思想。贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念是新时代我国发展壮大的必由之路。对黄河流域而言，推动高质量发展必须以新发展理念为引领，处理好与生态保护的关系，将生态保护“优先”转化为高质量发展“优势”的途径、措施、办法。对此，第八十二条规定“促进黄河流域高质量发展应当坚持新发展理念，加快发展方式绿色转型，以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局”。二是提出了高质量发展的措施要求。纲要 从建设特色优势现代产业体系、战略性新兴产业和先进制造业发展、构建区域城乡发展新格局、加强基础设施互联互通等方面对流域高质量发展方向进行了擘画。对此，黄河保护法在产业体系建设与产业发展方面，规定了严格限制在黄河流域布局高耗水、高污染或者高耗能项目，依法实施强制性清洁生产审核等。对政府推动制造业高质量发展和资源型产业转型、发展区域优势农业产业等提出具体要求。明确支持社会资金设立黄河流域科技成果转化基金，提升科技创新支撑能力。在构建区域城乡发展格局方面，规定了统筹城乡基础设施建设和产业发展，改善城乡人居环境；严格控制黄河流域上中游地区新建各类开发区，推进节水型城市、海绵城市建设；加快推进农房和村庄建设现代化，建设生态宜居美丽乡村等。在加强基础设施互联互通方面，明确鼓励黄河流域开展新型基础设施建设，完善交通运输、水利、能源、防灾减灾等基础设施网络。5.在保护、传承、弘扬黄河文化方面黄河文化根基深厚，是中华文化文明的源头，是中华民族的根和魂。但受地理条件等多方面因素制约，沿黄各省区在黄河文化遗产系统保护和精神内涵深入挖掘方面仍有不足。纲要 将黄河流域定位为中华文化保护传承弘扬的重要承载区，在保护黄河文化遗产、传承黄河文化基因、讲好黄河故事、打造黄河文化旅游带等方面提出了具体要求。围绕保护、传承、弘扬黄河文化，黄河保护法设专章进行了规定。一是发挥规范引领作用。第九十一条规定编制实施黄河文化保护传承弘扬规划，推动黄河文化体系建设。二是强化文化遗产资源保护。规定了黄河文化资源调