河北省山水林田湖草沙一体化治理修复法治保障研究_王康.pdf

2022 年第 6 期(总第 159 期)黑龙江省政法管理干部学院学报Journal of Heilongjiang Administrative Cadre College of Politics And LawNo.62022(Sum No.159)河北省山水林田湖草沙一体化治理修复法治保障研究王康，于晶晶(河北经贸大学 法学院，石家庄 050061)摘要:河北省山水林田湖草沙的保护和修复离不开一体化治理修复，而一体化治理修复的推进离不法治的保驾护航。现阶段河北省在山水林田湖草沙一体化治理修复过程中尚存在系统性、整体性法律体系缺失，一体化管理制度可操作性不强，职能部门协调性、灵活性不足，公众参与多元性、实效性欠缺等问题，在未来的治理修复过程中应继续坚持可持续发展的原则，实现制度层面立法统筹;制定生态修复实施方案，完善技术层面整体设计;注重各部门的整合协作，提升管理层面内在动力;建全公众参与决策制度，加强社会层面外在压力。关键词:山水林田湖草沙一体化;生态环境修复;法治保障中图分类号:D92268文献标志码:A文章编号:10087966(2022)06010706收稿日期:20221010基金项目:2022 年度河北省高等学校人文社会科学研究青年基金项目“山水林田湖草沙一体化治理修复法治保障研究”(SQ2022114);2021 年度河北省社会科学发展研究课题“地方人大主导下河北省生态文明建设立法研究”(20210401005)作者简介:王康(1985)，男，河北保定人，助理研究员，法学博士;于晶晶(1994)，女，河北承德人，讲师。一、问题的提出党的十九届四中全会提出“健全生态保护和修复制度，统筹山水林田湖草一体化保护和修复”的要求。习近平总书记多次强调，山水林田湖草沙是生命共同体，要求我们必须深入实施山水林田湖草沙一体化保护和修复。很显然，对山水林田湖草一体化保护和修复的强调，是深入学习贯彻习近平法治思想的必要之举。同时，“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”也有助于为一体化保护和修复提供指导思想，充分发挥立法、执法、司法各方面力量，确保山水林田湖草一体化保护和修复措施的实施。在国外，与生态环境一体化治理有关的研究可以追溯到 20 世纪初期，在 60 年代环境危机背景下，发达国家开始构建生态修复法律体系。70 年代末，生态修复作为正式的研究领域出现。欧美日等国先后采取了退耕还林、流域综合整治、矿山复垦等研究和实践，工业革命后出现的草场退化、森林减少、流域生态失衡等现象有所遏制。目前欧美日等国家相关法律与实践主要集中在环境治理、河流和土壤修复等领域。国内法学界关于山水林田湖草沙一体化修复的研究起步较晚，在 21 世纪初期逐渐有了一定成果。学者吕忠梅提出对生态环境的修复应注重对被破坏的整个生态系统稳定、平衡状态的恢复1。学者李挚萍认为生态环境修复司法近年来在我国发展迅速，中国司法机构已将生态环境修复作为环境公共利益损害的主导性救济方701式2。学者宁清同认为生态修复责任应在不同案件中具有民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任等多元法律性质3。但在此背景下，学者任洪涛认为现阶段生态环境修复尚存在环境立法定位偏差、环境司法理念滞后、生态修复司法配套制度阙如、生态修复参与主体衔接性不足等问题。由此，在对生态保护和修复一体化治理机制研究过程中，还应注重结合实践问题进行针对性研究，尤其在对河北省山水林田湖草沙一体化治理修复机制研究过程中，应注重对河北省山水林田湖草沙一体化治理修复的法治保障现状考察，针对现阶段存在的现实问题，提出具有针对性的优化措施。二、山水林田湖草沙一体化治理修复法治保障现状考察现有生态环境法律体系中对生态环境修复的规定，主要体现在环境保护法 森林法 自然保护区条例 湿地保护管理规定 等国家层面的立法之中。2016 年，国土资源部、环境保护部联合印发关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知，对各地生态环境保护和修复工作作出了明确要求。2017 年，中央全面深化改革领导小组会议又进一步将“草”这一生态主体纳入生命共同体之中，使得生态环境共同体更加完整。在此基础上，习近平总书记提出“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，并在关于中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 的说明 中指出“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”，意在强调山水林田湖草沙的修复治理应坚持系统性和一体化。随后，党的十九大明确提出应“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系”，为更好治理山水林田湖草沙提供了理论指导。根据党中央的指示和省内实际情况，河北省因地制宜的对省内的生态环境保护和修复进行了更具针对性的规定。陆续出台了 河北省生态环境保护条例 河北省土壤污染防治条例 河北省湿地保护条例河北省森林资源管理条例 河北省河湖保护和治理条例 河北省陆生野生动物保护条例 白洋淀生态环境治理和保护条例 河北省湿地保护修复制度实施方案 河北省森林防火规定 等一系列法规政策及规范性文件，取得了较好的地方性立法成果，为山水林田湖草沙一体化治理修复法治保障奠定了良好的基础。在此些规范性文件指导下，河北省始终将生态环境治理和生态功能恢复作为重要导向，积极寻找山水林田湖草沙一体化修复和治理的新方法。在此背景下，河北省政府积极开展白洋淀生态修复保护工作、唐河污水库污染治理与生态修复工程、渤海综合治理生态修复工作、滹沱河生态修复工程、七里海潟湖湿地生态修复工程和衡水市主城区水系生态修复工程等一系列生态环境治理工作，取得了一系列良好的成果。这一系列工作的开展在一定程度上使法规和政策得到了贯彻落实，使法律和政策资源得到更优化的配置和协调。但是在山水林田湖草沙一体化治理修复法治保障的规范性、系统性、可持续性方面，仍存在一些不足之处，需进一步完善和加强。三、山水林田湖草沙一体化治理修复法治保障面临问题从当前河北省相关法律规定和生态环境修复实践来看，虽然在一定程度上使河北省生态功能得到了恢复，但仍存在整体性考虑缺乏的问题。总体来讲，主要表现为系统性、整体性法律体系缺失、一体化管理制度可操作性不强、职能部门协调性不足、公众参与机制不健全等问题。(一)法律体系的系统性、整体性不足系统性、整体性的一体化治理修复法律体系有助于充分发挥法律规范的强制性功能，提升区域生态安全保障功能，强化生态系统的服务功能，改善生态环境质量。根据对河北省山水林田湖草沙一体化治理修复法律规范的考察可以发现，现阶段尚存在系统性规范不足的问题。山水林田湖草是一个共同体，分散的法律规范在一定程度上不利于发挥法治保障的整体性和系统性作用。故而，对河北省山水林田湖草沙的保护和修复应该遵循各个环境要素发展的自然规律，注重整体性和系统性保护。但现有法律规范系统性、整体性的缺失，并不能满足山水林田湖草一体化治理要求。例如，在 河北省湿地保护条例 中，虽然对湿地生态系统提出了整体性保护的要求，并对河北省湿地资源进行了分区分类划分，但对于湿地生态系统中的各801类生态要素并没有进行整体性的把握，而仅强调对单一生态要素的保护。这一方面不利于整体生态系统的修复，另一方面也不利于确定财政资金和社会资本的投入配比。通过对相关规范的考察可以发现，河北省在现行生态环境修复法律规范体系中还缺乏层级较高、较为系统的地方性法规，有限的法律规范散见于多个规范性文件当中，尚不能对区域内山水林田湖草沙各环境要素的保护和修复提供引导和保障，这不利于对山水林田湖草进行的整体性、系统性的一体化修复形成法律体系保障的优势，不利于法治保障功能最大限度地发挥。(二)一体化管理制度可操作性不强一体化管理制度是在结合各山水林田湖草沙试点地区实践情况总结出的最优管理经验。针对多要素、多系统的区域生态环境问题，一体化管理可有效防止资源浪费、环境派生风险产生。在实践操作过程中，也只有通过合理的资金管理制度整合中央和地方各种渠道来源的资金，才能充分发挥组织机构整合资源的职能，更好的维护生态系统和改善环境质量。但从当前河北省在山水林田湖草沙一体化保护和修复的相关法律规范来看，对各职能部门的一体化管理机制尚未得到明确规定，也并未成立负责专项工作的相关领导机构，针对山水林田湖草沙各生态环境要素的修复责任被分摊在不同的管理部门，并未得到有效的组织协调。例如，在 河北省森林资源管理条例 之中，虽然对林业资源管理进行了概括性规定，对林业生态环境保护产生了极大地积极意义，但在具体制度实施构建过程中还存在一系列模糊之处。比如对生态补偿制度的规定并没有详尽说明生态补偿范围，补偿资金来源及分配政策尚未明确、补偿标准及补偿相关配套制度也有待补充，相关生态补偿规范的确立也滞后于污染防治等其他生态环境治理制度。(三)职能部门协调性、灵活性不足生态环境的整体性和系统性决定了对山水林田湖草的保护和修复并不能由一个部门完全负责，而是应该由对多个部门协助完成。立足于河北省省情，因其地域广袤，生态环境保护和修复所涉部门较多，各部门在协调治理过程中难免存在协调性不足、灵活性欠缺的问题，“规划打架”的情况也时常出现。按照现有的管理体制，山水林田湖草的不同生态要求都由不同的部门分别管理，这就无法避免各部门因注重各自分管领域的经济利益和社会利益而忽略整体生态系统维护的情况发生。例如在河北省湿地保护条例 中第 6条规定，县级以上人民政府环境保护、水利、国土资源、住房和城乡建设、农业等有关部门与林业主管部门统称为湿地生态系统管理的主管部门，并规定林业主管部门负责组织、协调工作。这一规定虽明确了林业主管部门的主导地位，并要求其他部门协同配合，但并未明确规定出其他各个部门更为详尽的职责，严重影响了这一条款的实际效用。河北省湿地保护条例 第 6 条规定，“县级以上人民政府林业主管部门具体负责湿地保护的组织、协调、指导和监督工作。县级以上人民政府环境保护、水利、国土资源、住房和城乡建设、农业等有关部门与林业主管部门统称湿地保护管理部门，按照有关法律、法规规定，负责各自职责范围内的湿地保护和管理工作。其他有关部门按照各自职责，做好湿地保护和管理的相关工作。乡镇人民政府应当配合有关部门做好湿地保护和管理工作。”河北省河湖保护和治理条例 第 6 条规定，“县级以上人民政府应当鼓励和支持社会资本参与河湖保护和治理，建立和完善多元投入机制，建立健全社会主体参与河湖整治、工程建设维护、生态环境保护等激励机制，加强河湖保护和治理。鼓励和倡导社会组织、个人等社会力量以慈善捐赠、志愿服务等方式开展河湖保护和治理公益活动。”(四)公众参与多元性、实效性欠缺环境保护法 的修订和 环境影响评价公众参与暂行办法 的颁布明确彰显了公众参与在环境行政行为中的重要地位。但在河北省出台的诸多规范性文件之中却对公众参与规定的过于笼统，并未进行更为详细的、更具操作性的规范解释，没有突出立法的地方特色，在“不抵触”的前提下，应努力增强地方性立法的针对性、可执行性。例如在 河北省河湖保护和治理条例 中仅规定了应建立建全全社会主体参与河湖整治的激励机制，并未就参与主体、参与方式、参与责任和相关配套措施进行规定。这使得公众和社会组织在参与环境决策过程中缺乏法律依据，公众参与制度在环境法律治理制度中的发展也步履维艰。同时，现有法律规范之中也缺乏针对社会资本参与生态环境治理的相关规定，继而影响了山水林田湖草沙一体化治理的资金筹措，限制了社会各方资金力量的有效发挥。901四、山水林田湖草沙一体化治理修复法治保障强化路径河北省山水林田湖草沙的生态保护修复是个系统工程，为做好一体化生态系统修复，还应从如下几个方面进行制度优化。(一)坚持可持续发展的原则，实现制度层面立法统筹在生态保护修复领域内，可持续发展的理念原则主要体现在“主、客一体”的理论之中，强调生态主体和人类主体的平等性和同一性，要求人与自然和谐相处4。结合河北省山水林田湖草沙保护和修复过程中出现的问题，应更加明确可持续发展在山水林田湖草沙一体化治理修复工作中的指导地位。特别注重各生态环境要素之间的整体性关联，不能过于关注单一环境要素的保护而忽略了生态系统保