行政协议救济途径完善之探析——以行政机关视角为切入点_杨琳.pdf

2022 年12 月第24 卷增刊东南大学学报(哲学社会科学版)Journal of Southeast University(Philosophy and Social Science)Dec 2022Vol24Supplement行政协议救济途径完善之探析 以行政机关视角为切入点杨琳(华东政法大学 法律学院，上海 200042)摘要2020 年 1 月，最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定 施行后，审理、裁判案件更加规范，但仍在行政协议本身性质、行政机关的救济途径等问题上存在争议。通过对 20182020 年的司法案例筛选，将402 个案例以行政机关申请法院强制执行的依据为标准进行分类，聚焦行政机关救济途径的现状。对行政协议是否属于行政行为、是否适用双向性的合同纠纷审查方式及协议撤销权性质界定等方面展开分析，明确存在行政机关救济途径不明确的问题，提出在行政协议中增加约定条款、构建行政机关协议撤销权、设置程序性规则约束行政协议撤销权等救济途径，力求达到私法契约自由与公法监管行为之间的平衡。关键词行政协议行政机关救济途径司法审查协议撤销作者简介杨琳(1998)，江苏无锡人，华东政法大学法律学院硕士研究生，研究方向:宪法学与行政法学。最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定 第 14 条规定:“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”参见陈无风:行政协议诉讼:现状与展望 ，清华法学 2015 年第 9 期。参见贵州省贵阳市中级人民法院(2020)黔 01 行审复 6 号行政裁定书。最高人民法院审判委员会通过了 最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定(以下简称 审理规定)，在立法层面完善了部分行政协议存在的问题。对于行政相对人合法权益遭受侵害的情况，提供了相应的救济途径。虽然受到依法行政原则和既有规范的约束，禁止行政机关通过瑕疵的意思表示达到行政目的，但事实上，行政协议领域仍存在意思表示瑕疵的情况。同时，由于我国一直以来行政诉讼中都维持“民告官”的恒定角色，在 审理规定 中并没有对行政机关拥有的救济途径作出具体说明。当违约的一方为行政相对人时，行政机关是否只有非诉强制措施这一条救济途径?一、行政机关现有救济途径分析审理规定 通过施行之前，行政协议司法审查规则缺失，由于协议双方地位悬殊，违约情况频繁出现，这导致行政协议的发展艰难。针对行政相对人履行不能的情况，救济路径无法统一成为比较显著的问题。对于催告、作出行政决定书及强制执行协议等是否有优先顺序、是否能够直接申请强执等问题在实务的处理中是存在差异的。在“北大法宝司法案例库”上以“行政协议”“非诉执行审查”为关键词进行检索，选择案由为“行政”，对其中 20182020 年度的 402 个案例检索分类，以行政机关申请法院强制执行的三类执行依据为分类标准，得出案件分类的数据参见下表:表 1涉行政协议案件中行政机关非诉强制执行依据年份总计行政协议书 决定书 催告书不予受理及其他202099483212720191921201714412018111911163从数据统计来看，2018 及 2019 年行政机关以协议本身作为执行依据直接申请强制执行的案件占据了较大比例，即法院大多认为催告、行政决定书不是必要的前置程序。相比较 2020 年以来，依据决定书作出强制执行裁判的比例有明显上升。审理规定 自 2020 年 1 月起施行，司法解释第 24条对相对人不履行或未按照约定履行的情况作出了相应的规定。但对于该条文的适用，在不同案件中我们发现了存在差异。其一，行政协议是否具有可执行性不同法院给出了不同的答案。例如，在贵阳经济贵阳经济技术开发区房屋征收中心非诉执行审查行政裁定书(简称“贵阳经开区案”)中，法院认为，行政协议本身不能作为法院强制执行名义或者执行根据，需要将协议中行政相对人需要履行的义务转化为内容明确具体的书面决定。但在张家界市永定区政府房屋征收与补偿事务中DOI:10.13916/ki.issn1671-511x.2022.s2.030心、张家界市永定区煤炭公司非诉执行审查一案中，法院并没有对协议是否具有可执行性作出判断，而是将行政协议作为直接强执的对象。其二，法院对于合理催告形式的判断标准是不同的。例如，贵阳经开区案中法院认为，强执前的催告应根据行政强制法 第 35 条规定符合法定形式。在赤壁市自然资源和规划局、赤壁市秀兰房地产开发有限公司非诉执行审查一案中认为催告不是必要程序，对其形式也没有具体要求。上述情况的讨论均建立在行政协议有效的前提下，即双方签订行政协议后，行政相对人没有履行行政协议导致行政机关寻求救济的情况。此外，行政协议还存在可撤销的状态。在 审理规定 施行之前，法官对行政协议可撤销秉持相对开放的态度。张彧对此类案件判决书梳理后发现，行政协议可撤销实际中存在两种标准，但其认为不能够单一适用行政诉讼法 第 70 条或者合同法 第 54 条来撤销行政协议。审理规定 施行后，在公私法二元区分基础上建立了行政协议可撤销的区分模式，但对于行政机关是否具有协议撤销权是没有明确的。在刘志胜与池州市贵池区殷汇镇人民政府乡政府一案中，被告主张原告以自焚跳楼的方式迫使其答应原告提出的养鸡场补偿条件;在盘山县城乡一体化发展服务中心、夏百操二审案件中，上诉人主张由于评估公司的错误，其与被上诉人签订的行政协议存在重大误解，以请求法院支持其诉讼请求。在实践中，行政机关受胁迫、受欺诈、重大误解的情形是存在的，其中重大误解占比较大。二、行政协议及撤销权的性质界定(一)行政协议是否属于行政行为2017 年颁布的 行政诉讼法 在行政诉讼受案范围中增加了行政协议一项，审理规定 第 2 条明确了行政协议的具体类型，但对于“行政协议是否是行政行为的一种”仍存在争议。主张“行为说”的学者认为并不需要对行政协议作出单一行为界定，可以分解成一系列的行政行为，分别分析判断单一行为，运用相应的规则审理。只有将行政协议界定为行政行为，才能适用 行政诉讼法 对这种直接关系到行政管理职能、关系到公共利益实现的行政行为争议作出客观公正的处理。但也有些学者认为，行政协议与行政行为是属于同位概念。日本学者盐野宏认为在实际中，较为广泛的是适用契约这种手段来进行私人和行政主体之间的权利变动。行政契约，与行政指导、信息公开等一样，只是属于辅助性的行政活动。在德国，1977 年生效的联邦德国行政程序法 第 54 条也规定了行政机关可以与拟作出行政行为的相对人以签订公法合同的方式代替行政行为的作出10。因此，行政行为与行政协议在立法上属于并列概念。基于前文的分析，至少在一部分大陆法系国家，对于行政行为与行政协议(契约)的区分是较为明确的。(二)行政协议是否适用双向性的合同纠纷审查方式在行政诉讼中，行政协议是否可以适用双向性的合同纠纷审查方式1发在实务裁判中观点是较为统一的。在寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除政府特许经营协议案12和某某香油公司诉融安县政府不履行行政协议案13中，协议中实际包含了多个行政行为，且需要在一定条件满足的基础上，协议才能够依约履行。双方主体的存在决定了双方都有可能存在违约行为，因此在实务裁判中，大多会以双向性的角度分析行政协议。同时在审理规定 中我们也能够找到一些对于适用双向性的合同纠纷审查方式的认可。第 7 条14规定了当事人可以书面协议约定管辖问121增刊杨琳行政协议救济途径完善之探析101发121314参见湖南省张家界市永定区人民法院(2020)湘 0802 行审 90 号行政裁定书。参见 中华人民共和国行政强制法 第 35 条规定。参见湖北省赤壁市人民法院(2020)鄂 1281 行审 39 号行政裁定书。参见张彧 行政协议可撤销的判断标准及其修正 ，政治与法律 2020 年第 11 期。一方面，根据 审理规定 第 14 条的规定，赋予原告在认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解和显失公平等情形时，可以请求撤销行政协议，此时的撤销依据类似 合同法 第 54 条确立的民事合同可撤销规则;另一方面，根据 审理规定 第 16 条第 2 款的规定，当原告诉请撤销的对象是行政机关变更、解除行政协议的行政行为时，此时的撤销依据是 行政诉讼法 第 70 条确立的行政行为可撤销规则。参见安徽省池州市贵池区人民法院(2018)皖 1702 行初 32 号行政判决书。参见辽宁省盘锦市中级人民法院(2020)辽 11 行终 81 号行政判决书。参见郭修江 行政协议案件审理规则 对 行政诉讼法 及其适用解释关于行政协议案件规定的理解 ，法律适用 2016 年第12 期。参见盐野宏 行政法总论，杨建顺译，北京:北京大学出版社，2008 年，第 125126 页。参见应松年 外国行政程序法汇编，北京:中国法治出版社，1999 年，第 185 页。参见余凌云 论行政协议的司法审查 ，中国法学 2020 年第 5 期。参见山东省高级人民法院(2017)鲁行终 191 号行政判决书。参见某某香油公司诉融安县政府不履行行政协议案，广西壮族自治区高级人民法院行政审判典型案例 2020 年 9 月。山东闪亮智能科技有限公司诉济南市历下区科学技术局、济南市历下区人民政府行政协议案(山东省济南市中级人民法院(2020)鲁 01 行辖终 14 号行政裁定书)中适用 审理规定 第 7 条规定:“当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。”题，赋予了协议双方平等的地位。第 10 条关于举证责任的规定，对是否履行行政协议不能达成一致观点的，负有履行义务的当事人应当承担举证责任，并没有规定只是单方义务。基于此，行政协议的当事人应履行合同所约定的义务，在行政主体不履行或拖延履行的场合，坚持诚实信用原则，同时坚持信赖保护原则，其更多地适用于对行政主体单方面解除或者变更合同的限制。(三)行政机关协议撤销权的性质界定在黄山休宁富大污水处理有限公司诉休宁县人民政府撤销特许经营权决定案中，由于休宁县污水处理厂存在安全隐患，故被告作出撤回特许经营权的告知书。原告不服向法院提起诉讼。法院审理后认为，因客观情况发生重大变化，继续履行 污水处理特许经营协议及附件 将严重影响到社会公共利益和安全，为了公共利益的需要，政府作出解除特许经营协议、撤回行政许可、收回特许经营项目的行政行为，且作出的行政行为程序合法，原告相关权益的救济途径并未受到影响。从上述案件来看，行政协议尽管与民事合同具有一定的共性，但也因其公益性和行政性的特征不同于民事合同。在裁判中将行政机关协议撤销权的性质界定为“形成权”，即当存在法定可以撤销的原因时，基于对公共利益和契约当事人利益的权衡，行政机关可以作出是否撤销协议的单方意思表示，且其到达另一方当事人时生效，行政协议即被撤销。行政相对人采取欺诈、恶意串通等违法手段签订行政协议后被发现，行政机关也有权行使行政优益权。其中需要注意的是，行政协议案件中作为合同一方当事人的行政机关对于政府行为的信息获得能力、参与能力和预见能力是强于另一方当事人的自然人、法人和其他组织的。因此，判断行政机关行使协议撤销权是否构成“不可抗力”等事由，对于行政协议双方应构建双重标准，其中对于行政机关一方，采取专业标准。同时，行政机关协议撤销权的行使需要符合正当程序的要求。在丁彦、徐永诉淮北市相山区人民政府房屋征收安置中心、淮北市相山区相南街道办事处单方变更行政协议案中，因被告在作出单方解除征收补偿协议前未通知原告，未听取原告的申辩，故相南街道办作出单方解除征收补偿协议的行政行为违反法定程序，应当予以撤销并重新作出，但法院认为撤销相南街道办单方变更行为，会给社会公共利益带来损害，亦将增加当事人的诉累，因此依法确认相南街道办单方解除行政协议的行为违法。而余凌云等学者认为行政机关协议撤销权为“形成诉权”，