机构改革后国家档案馆“代位...——以政府信息公开诉讼为例_李元华.pdf

2 0 2 3年第1期法治天地7 1 机构改革后国家档案馆“代位”角色的考辨与纾困 以政府信息公开诉讼为例李元华1 唐东楚2(1.东南大学法学院,南京2 1 1 1 8 9;2.中南大学法学院,长沙4 1 0 0 1 2)摘要:对国家档案馆的“代位”角色进行系统解构有助于理顺纷乱庞杂的档案管理权限,进而摆脱类案缠绕的困局。当前处于局馆分立下的国家档案馆与适格被告、档案主管部门、档案形成单位之间构成了事实上的“代位”关系,致使其频繁坐上法庭的被告席。经综合梳理发现,因“代位”角色导致的对权利人救济途径的限缩是对法律条文的误读,消极开放观主导下的“代位”机制不仅难以使档案馆应对复杂的利益冲突,而且亦不符合比例原则和新档案法的立法宗旨。为此,须以规范严密的行政委托机制为核心,进一步拓宽申请人的权利救济渠道,构建以比例原则为标准的审查体系,同时以积极开放观为指引做好业务协同等,最终促使国家档案馆尽快摆脱“代位”角色,从而科学规范地开展档案服务工作。关键词:国家档案馆;“代位”角色;政府信息公开;行政委托中图分类号:D 9 1 2.1 6 收稿日期:2 0 2 2-0 9-0 1作者简介:李元华,博士研究生,研究方向为文化法、行政法学,E-m a i l:t g y x d w1 2 6.c o m;唐东楚,博士,教授,研究方向为诉讼法学。基金项目:江苏省哲学社会科学重大项目“民生目标实现的区域协调发展行政法律措施”(2 0 1 8 S J Z DA 0 0 4)。1 引言2 0 1 8年,中共中央印发的 深化党和国家机构改革方案(以下简称 方案)正式施行,按照 方案的指导精神,中华人民共和国成立以来经历了四次改革的档案管理体制迎来了第五次革新的新机遇,此次改革正式将档案管理工作纳入到了国家治理体系和治理能力现代化的建设事业中。1改革之后的档案管理机制在体系协调和资源整合等方面都取得了良好的制度成效,尤其2 0 2 1年施行的 中华人民共和国档案法(以下简称新 档案法)在立法理念上更是基本实现了从档案权力到档案权利、从档案法制到档案法治的系统蜕变。2然而,当前部分地方上的国家档案馆被类案缠绕的现实境况证明:一方面,在具体的档案管理工作中仍存有诸多难解之症结未能被完全突破;另一方面,机构改革后局馆分立的体系设定易导致事权分离和权责不一的情形,进而使国家档案馆频繁成为政府信息公开诉讼中的被告。经综合梳理发现,上述难解之症结主要是因国家档案馆档案管理职能的“代位性”所致,而现有理论研究大都从档 案 馆 的 行 政 主 体 资 格3、档 案 行 政 权 力 清单4、档案利用的法治化5等单一的工具性视角去探讨此问题,较少有学者从国家档案馆的“代位”角色出发对其做深入剖析。基于此,本文将以机构改革为背景,以档案馆所关联的政府信息公开案例为分析对象,对国家档案馆的“代位”角色进行细致剖析并力求提出应对策略,以期可理顺纷乱庞杂DOI:10.16113/ki.daxtx.2023.01.004法治天地2 0 2 3年第1期 7 2 的档案管理权限,为国家档案馆科学规范地开展档案服务工作提供助力。2 问题检视:机构改革后国家档案馆的“代位”角色外观 机构改革后,按照 方案的指导精神和“三定方案”的整体要求,除上海市档案馆和云南省档案馆依旧保持馆局合一外,其余各地方政府统一将档案馆的行政职能划归到同级的党委办公机构,并加挂档案局的牌子,自此国家档案馆正式成为独立于档案局之外的事业法人。6但令人遗憾的是,因为机构改革的渐进性加之馆局间档案管理工作的高度协同,无论在权利救济、职能转嫁还是业务衔接中,国家档案馆在一定程度上都呈现出了“代位”角色的外观,具体表现请详见下文。2.1 权利救济中对适格被告的“代位”表现有学者对国家档案馆所涉及的行政纠纷案件进行系统梳理后发现,无论在行政诉讼案件还是行政复议申请中,关联政府信息公开类的纠纷都占有绝对的数量优势,其 所 涉 案 件 占 全 部 行 政 复 议 统 计 样 本 的5 0%,7占全部行政诉讼统计样本的4 5%。8由此可见,选取政府信息公开类案件作为档案馆“代位”角色的研究对象将更具代表性。笔者以“档案馆”作为当事人在中国裁判文书网中进行案例检索,可检索到共有4 6 6篇裁判文书。根据分类统计数据显示,单纯的行政诉讼案件有8 5件,其中涉及政府信息公开的有4 9件,并且主要集中在机构改革之后的2 0 1 8年至2 0 2 0年间,此三年间以档案馆作为当事人的政府信息公开类案件共计3 5件,占比高达7 1%。与此同时,笔者将选取几例案情复杂、具有较高代表性的政府信息公开类案件进行规律总结,具体案情请详见表1。(数据统计截止时间为2 0 2 2年8月)结合上文的代表性案例可归纳出三个基本特点:第一,在数量繁多且案情高度相似的政府信息公开类案件中,档案馆多以守方当事人的角色出现,且经常面临着被动应诉的复杂局面;第二,档案馆的抗辩理由相对集中,主要包括否定适格被告的身份、排除行政诉讼程序的适用等;第三,根据案例检索结果显示,多数情形下,档案馆基本不会被法院认定为适格被告,原告的诉求经常因为程序瑕疵而被法院驳回。进言之,根据多数案件的裁判逻辑,档案馆在本质上并非适格的行政主体,故政府信息公开的申请人在进行权利救济时将档案馆作为被告,即是申请人出于错误的认知而做出的法律行为,其行为所导致的后果是把档案馆变成了适格被告的替代品。民法中的“代位”一般是指借贷关系中的第三人代替债务人向债权人履行债务,若将此概念的内涵借用于此,则档案馆在事实上就是扮演了一种“代位”角色。档案行政诉讼案件的适格被告可能是档案局,可能是移交档案的档案形成者,亦可能为档案馆所隶属的同级人民政府,详细的主体资格辨析将在下文予以讨论。综上所述,在局馆分立的档案管理体制下,基于现行的档案管理程式并不能顺利得出档案馆是适格诉讼当事人的判定,故当申请人向法院主张权利救济时,档案馆在实质上只是作为“代位”角色出现在庭审之中,且诉讼主体角色的错乱也注定了申请人的利益诉求难以得到有效满足。2.2 职能转嫁中对档案主管部门的“代位”表现新 档案法与2 0 2 2年4月发布的 中华人民共和国档案法实施条例(修订草案征求意见稿)(以下简称 征求意见稿)为档案馆设定了四项基本职能,即对档案进行收集、整理、利用,以及宣传教育等,但作为效力级别较高的法律和行政法规,其只能基于整体视角为档案馆设定较为模糊的职能边界,档案管理工作的具体施行依旧需要地方法规或内部的机制流程予以规制。有观点认为国家档案馆应当承担爱国教育、政府信息公开、档案利用、档案保存,以及电子档案管理等五项具体职能,9可见政府信息公开事项已然被认定为档案馆的职能之一;亦有观点主张,机构改革后档案馆和档案局虽职能分立,但要做到“分工而不分家”,馆局之间仍需密切合作、互相借力才能实现职能互补1 0。以此类推,在当前档案管理工作面临着事多人少的紧张态势下,持有此观点的档案工作者应不在少数。故机构改革后,部分国家档案馆开始创新职能履行方式,继而出现了人员借调、联席会议、口头委托等多种馆局间的新合作模式,1 1其最终目的在于进一步压缩馆局之间的职能边界,争取以业务共同体的模式联合应对复杂的档案管理工作,机构改革后各地频繁召开局馆之间的联席会议亦可证明此点1 2。人为地消融馆局间边界的初衷原本是为了实现“1+12”的协同效应,而且“档案工作协同”也是“十四五”全国档案事业发展规划(以下简称 规划)的主要关键词。1 3但问题的关键是,业务协同并不意味着法定职能可以混同。具体到档案工作领域,国家机构改革的初衷在于进一步划清档案馆和档案主管部门之间的职能边界。按照当前的体系规划现 2 0 2 3年第1期法治天地7 3 状,馆局间的密切合作也许是不可避免的,但如同其他事业机构一般,作为事业单位的档案馆在此次改革中没有且不应有任何特殊性,档案机构改革的最终目标也理应为行政管理职能的彻底剥离。然而,当前馆局间的职能运行架构证明其距离改革目标的最终实现仍有一段距离。表1 部分国家档案馆所涉及的行政诉讼典型案例案情统计表序号案号攻方代表守方代表案件简要事实裁决结果1(2 0 1 9)川1 6 0 3行初3 7 3号李某广安市档案馆攻方向守方提出政府信息公开申请,守方以档案尚未开放为由不予受理其申请。判决认定广安市档案馆对攻方查阅申请不予受理的行为缺乏依据。2(2 0 1 9)川0 1 8 4行初1 8号张某都江堰市档案馆攻方向守方申请政府信息公开,守方认为档案馆为事业单位而非行政机关,故主张案件不属于行政诉讼的受案范围。驳回攻方的诉讼请求。3(2 0 1 9)苏0 6行终6 8号张某南通市档案馆攻方向南通市档案局申请政府信息公开,守方认为攻方申请内容不属于应当开放的范围,拒绝开放。裁定驳回攻方的起诉。4(2 0 1 9)粤2 0 7 1行初2 0 8 7号梁某中山市档案馆攻方要求守方履行政府信息公开的法定职责,守方拒绝并要求其向当地政府申请公开相应政府信息。因档案馆无权进行任何形式的行政管理,攻方的起诉不符合 法定 起诉 条件,故予以驳回。5(2 0 2 1)鄂0 6行终3 1号敖某南漳县档案馆攻方系律师,向守方申请公开涉及委托人的政府 信 息,守 方拒 绝,攻方以守方行政不作为为由起诉。裁定驳回攻方的起诉。具体而言,一方面,馆局间在一定程度上的互补与合作既是必要的同时也是可行的,但关键点在于,目下缺乏相对规范的制度或章程可以有效避免各主体间的密切合作行为超出法定的职能边界。上文所提的合作模式尤其是口头委托此种相对自由的协同程式,可能会造成馆局之间的职能混同,进而出现“运动员”和“裁判员”合二为一的现实风险;另一方面,机构改革后,档案局的业务人员相对较少,甚至有些档案馆 的 在 编 人 员 无 一 人 随 机 构 转 隶 而 划 归 档 案局,1 4因此档案局的部分行政管理职能不得不依靠档案馆的原有业务人员代为履行,进而导致单纯从第三人的视角出发很难区分出档案行政行为的适格主体。从上文的案例中亦可发现当事人对档案馆行政主体适格身份的内心认同,具体可参见扬州市中级人民法院针对陆某与扬州市江都区档案馆行政纠纷一案所做出的(2 0 1 9)苏1 0行终2 6 8号行政裁定。总言之,受主客观因素的双重限制,发生在档案管理工作中的职能转嫁虽已并不鲜见,但此模式却因缺乏合法、合理的协作机制,致使国家档案馆在履行档案管理的具体职能时存在着“代位”行权的可能性。1 52.3 业务衔接中对档案形成单位的“代位”表现档案馆对档案形成单位进行“代位”的方式相对单一,简言之,档案馆是通过主动代替或被动配合档案形成单位做出行政决定进而实现“代位”的。以政府信息公开业务为例,按照新 档案法第十五条的规定,机关、团体或企事业单位应定期向档案馆移交档案,且档案馆不得拒绝。由此可见,档案馆本应居于政府信息公开业务流程中的最后顺位,应充当补位者和服务者的角色。但根据上文检索的大量案例证明,档案馆在形式上却经常越位继而代替档案形成单位做出拒绝开放的行政决定,其主要原因在于缺乏明确的类型划分标准和业务衔接流程,进而导致档案开放的权限主体模糊。档案馆对档案形成单位的“代位”表现可以具体划分为主动“代位”和被动“代位”两种情形。一是主动“代位”表现。新 档案法第二十七条规定:“经济、教育、科技、文化等类档案,可以少于二十五年向社会开放。”2 0 1 7年发布的 中华人民共和国档案法实施办法(以下简称 档案法实施办法)第十九条第(三)款规定:“经济、科学、技术、文化等类档案,可以随时向社会开放。”尽管 征求意见稿对此条款进行了删减,但因新 档案法亦有重复之规定,故此次删减并不影响该条款的具体实施。由此可见,法律对于经济、文化等与社会法治天地2 0 2 3年第1期 7 4 民生密切相关的档案类型设定了较为宽松的开放标准,但对于何种档案可以划归该类型之中却并未做出明确规制。根据新 档案法第三十条之规定,馆藏档案的开放权限由档案馆、档案形成单位或移交单位共同行使。然而综合上文的案