国土空间总体规划基数转换实践分析_贺丹.pdf

国土与自然资源研究2023No.2TERRITORY&NATURAL RESOURCES STUDY1文章编号：1003-7853（2023）02-0001-04国土空间总体规划基数转换实践分析贺 丹，尹 珊（陕西华地勘察设计咨询有限公司，陕西 西安 710020）摘要：国土空间规划“一张图”建设的首要任务是整合规划编制所需要的一张底图，而基数转换又是这一张底图的核心内容。文章基于 2020 年度的变更调查数据，以西北某市为例，讨论基数转换面临的问题，详述现状与管理的差异，通过利用管理数据校正现状调查，形成真实可靠的规划基数。在“三调”工作分类与规划用地分类对应关系的基础上，结合实践，分析具体实践中存在的问题，并提出合理的建议。关键词：规划基数；国土空间规划；变更调查；规划用地分类；基数转换中图分类号：F301.2文献标识码：Adoi:10.16202/ki.tnrs.2023.02.001A Practical Analysis of the CardinalNumber Transformation in the OverallTerritorial Space PlanningHe Dan,Yin Shan(Shaanxi huadi survey and design consulting co.,LTD,Xi an Shaanxi 710020,China)Abstract:The primary task of the“one map”of territorial spaceplanning is to integrate the basic map needed for the formulationof territorial space planning,and cardinal conversion is the core ofthis base map.Based on the annual change survey data in 2020,this paper takes a city in northwest China as an example todiscusstheproblemsfacedbybaseconversion,detailthedifferences between the status quo and management,and form atrue and reliable planning base by using management data tocorrect the status quo survey.Work in“three”classification on thebasis of the corresponding relationship between planning and landuseclassification,combinedwiththepractice,analysistheproblemsexistingintheconcretepractice,andputforwardreasonable suggestions.Key words:planning base;territorial space planning;change survey;classification of planned land;radix conversion0引言基数转换作为一张底图的核心内容和重要组成部分，是空间规划的基础性工作，是落实空间布局的依据，也是国土空间规划编制成果科学合理性和可实施性的关键。规划基期年各类用地数据的准确性和现势性，是编制国土空间总体规划的前提和依据。随 2020年度变更调查工作的开展，“三调”成果与 2020 年度变更调查成果相比，后者现势性更强。2020 年度国土变更调查是依据“三调”工作分类开展的土地利用现状变更调查，与国土空间规划用途分类的划分标准不同，为合理确定规划基数，必须对“三调”地类进行相应转换。自 2019 年以来，各地方逐渐形成各自相应的用地分类转换关系，为实现全国“统一底图”“统一标准”“统一规划”“统一管理”，统筹调查监测、空间规划、用途管制、用地审批及执法监管的管理要求，满足城乡差异化管理和精细化管理1，体现主体功能，自然资源部建立全国统一的 国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行），指导各地方国土空间总体规划的基数转换工作，从而形成全国统一、自上而下的一张底图2。文中采用 2020 年度国土变更调查数据（简称“变更数据”）作为规划现状底数和底图基础，以西北某市为例，在“三调”工作分类与规划用地分类对应关系的基础上，结合基数转换实践，分析具体实践中存在的问题并针对问题提出相关建议，总结经验，望能共同探讨优化方案。1规划基数转换遵循科学合理原则，按照实事求是、用途管制、依法核定、衔接可行和综合平衡原则3，保证数据的真实性和可靠性，建立用地分类的衔接关系，依据用地用海分类对土地利用现状数据进行转换，形成国土空间总体规划基期年的各类用地基础数据（简称“规划基数”）4。1.1基数转换面临的问题1.1.1现状调查与土地管理存在差异。变更数据反映土地利用现状的情况，无法反映土地管理的情况，而土地管理是依据土地利用规划或计划，以建设用地审批为主，涉及土地的“批、供、用、查、登”全过程，通过用地管理信息系统实现用地审批和管理5，从批准到供地、再到用地，各环节之间都需要时间，另外这些环节也会因无效统筹、规划调整或者其他某些因素导致审批、供地、登记后出现土地闲置或者未达到建设条件的现象，所以出现批而未建设现象在所难免。对于已批准建设，目前现状仍处于闲置状态或者未施工状态的情况，从土地管理角度看应按照建设用地对待，而在“三调”中仍是按实地现状调查为非建设用地，故而在国土空间规划管理的实际工作中就需要协调建设用地管理和调查的差异性，形成真实可靠的规划底图底数。1.1.2用地分类标准不同。变更地类认定是依据“三调”工作分类，采用所见即所得的方式，与国土空间规划用地分类存在不同，尤其是建设用地分类标准不统一。“三调”分类对建设用地划分为商业服务业设施用地、工业用地、公用设施用地、空闲地等 22 个二级类，而国土空间规划用地分类中建设用地则分为城乡建设用地、区域基础设施用地及其他建设用地三类，涉及 11个一级类、53 个二级类、37 个三级类。两种分类标准不同导致变更数据无法直接转换到规划用地分类的标准，也就无法直接形成规划现状底图。1.2用地分类的衔接要解决调查与管理之间的差异，确定统一的规划基数，就必须做好用地分类的衔接转换。依据 XX 地区国土空间规划现状基数转换技术指南（试行）中“三调”分类与国土空间规划用地分类衔接对照表，梳理各用地分类的对应关系和转换方法。结合地区实际情况，将衔接关系可划分为“一对一”“多对一”和“一对多”3 类。“一对一”和“多对一”无需进行空间解译判断，也不用借助辅助数据或资料就可以进行对应关系否认直接转换和归并转换；而“一对多”转换也叫细分归并转换，主要体现在建设用地的细分归并，这类转换无法直接转换，需要借助卫星遥感影像、城乡用地监测数据、用地审批、建设用地确权发证、土地供应、详细规划现状等辅助数据，通过内业影像判读和外业补充调查对“三调”地类进行细化归并。1.3管理属性用地类型为满足规划管控和用途管制的要求，对变更数据未能“合理”反映用地真实情况的地块，在国土空间规划用地分类基础上，结合相应的管理类数据进行补充调查，对这些地块进行用地类型或属性调整，主要针对以下三种情况涉及的用地，结合相关的管理数据进行规划用地分类转换6：（1）已审批未建设用地。已审批未建设用地按照审批、供地或登记的范围和用途认定为建设用地的地类，纳入建设用地规划基数，在规划实施期间则不会占用新增建设用地指标。具体可划分为 3 类：已完成农转用手续，但尚未供地，转换类型为 11 类；已办理供地手续但尚未办理土地使用权登记的，转换类型为 12类；已办理土地使用权证登记的，转换类型为 13 类。（2）未审批已建设用地。未审批已建设可细分为规划基期年保留现状建设和不保留现状建设两类。保留现状建设是指“二调”为非建设用地、2020 年变更调查为建设用地，且 2020 年 12 月 31 日以前已经补办了用地手续，按照变更地类认定，其中包括“二调”以来扩建或改建的农村道路，2020 年变更调查为公路用地的，按公路用地认定，转换类型为 21 类，此类转换需要纳入建设用地规划基数，后期不计入新增建设用地指标。不保留现状建设的则是指“二调”为非建设用地、2020年变更调查为建设用地，然而 2020 年 12 月 31 日以前未补办用地手续，需要恢复原“二调”地类，转换类型为22 类，这类转换在后期规划实施中计入新增建设用地，最终纳入规划目标年的建设用地总指标。（3）已先行拆除、尚未建设的原建设用地。此类按照拆除前的建设用地地类认定，在规划基数里应该纳入建设用地总规模，在规划期间不再作为新增建设用地指标对待。主要是由于低效用地再开发利用、矿山关闭后再利用、原拆原建等多种因素影响先行拆除，2020 年变更调查为非建设用地，而“二调”或年度变更调查为建设用地的且取得合法审批手续的，此类转换类型定为 30 类。1.4规模统计立足于用地管理视角，根据以上所述的不同转换类型，构建管理类数据归并统计模型：管理类用地规模=11 类用地+12 类用地+13 类用地+21 类用地+30 类用地-22 类用地。综合考虑现状调查和用地管理，管理用地可依据未来发展方向和周边相邻图斑的城镇村属性情况，归并至城镇用地或者村庄用地。根据国土空间功能结构与规划用地分类衔接规则和要求，对建设用地基数进行归并统计7：建设用地规划基数=城乡建设用地+区域基础设施用地+其他建设用地（其中，城乡建设用地包括城镇用地和村庄用地）。2基数转换实践根据 2020 年变更调查数据显示，西北某市国土空间总面积 6 887.26 平方公里，全市现状建设用地面积282.18 平方公里，占 4.2%；农用地 3 161.55 平方公里，占 46.6%，自然保护和保留用地面积 3 343.53 平方公里，占 49.2%。2.1基数转换分析2.1.1“一对一”和“多对一”转换。根据用地分类的衔接关系，对耕地、园地、林地、草地、湿地、陆地水域、其他土地、城镇住宅用地、农村宅基地等地类可依据地类名称直接完成转换，可调整类地类采用归并转换。全市共有 126 882 个地类图斑通过“一对一”和“多对一”的方式完成转换，由 39 类变成 37 类，将转换可再次细分为 3 类（图 1），其中直接对应类有 31 个，名称转换类有 4 个，地类归并转换类有 4 个。图 1“一对一”和“多对一”转换比例分布果园、可调整果园果园坑塘水面、养殖坑塘坑塘水面高教用地教育用的机关团体新闻出版用地机关团体用地沼泽地其他沼泽地水工建筑用地水工设施用地直接对应地类归并名称转换31442.1.2“一对多”转换。结合实践研究，全市有 42 717个地类图斑需要采用“一对多”方法进行地类细化，需细 化 图 斑 分 为 9 类，分 别 为 商 业 服 务 设 施 用 地（05H1）、公用设施用地（0809）、公园与绿地（0810）、科教文卫用地（08H2）、城镇村道路用地（1004）、交通服务场站用地（1005）、农村道路（1006）、设施农用地（1202）、特殊用地（09）。其空间分布主要集中在中心城区，少数零星分布在全市域。2.1.3 管理类转换。对全市未能“合理”反映用地真实情况的地块，在地类转换的基础上，通过管理数据修正后形成国土空间规划用地分类。全市涉及管理类转换的图斑有 25 641 个，具体分为已审批未建设 6 100 个，未审批已建设 19 349 个（包括 2020 年 12 月 31 日以前补办2贺丹等 国土空间总体规划基数转换实践分析手续继续保留“三调”建设用地的有 16 873 个，无手