国资委信息公开监管职能的理论证成_蒋逸天.pdf

312023 年 1 期湖南行政学院学报（双月刊）No.1,2023（总第139期）JOURNAL OF HUNAN ADMINISTRATION INSTITUTEGeneral No.139治理研究收稿日期：2022-11-10作者简介：蒋逸天，男，江苏常州人，东南大学法学院博士研究生，主要研究方向：行政法学。国资委信息公开监管职能的理论证成蒋逸天（东南大学法学院，江苏南京210000）摘要：从现有制度框架上看，现行法并未明确规定国资委的信息公开监管职能。但在实践中，国资委已开始以督导和指导的名义投入到国有企业信息公开相关工作中，并取得了良好的效果。从法律性质上看，国资委“督导”工作的性质为“准监管属性”，蕴含着“实践先行”和“试点推广”的政治智慧。国资委信息公开监管职能的法定化具有理论必要性和现实可行性，不仅能够匹配国资委以管资本为主的改革方向、契合党中央反腐倡廉的顶层设计，同时有助于吸纳既有国资委信息公开监管的实践成果、消弭国有企业信息公开难于监管的制度困境。在具体制度构建层面，国资委应当在“管”与“不管”间寻求平衡，在推动信息公开的同时，充分尊重国有企业的自主决策权。关键词：国资委；国有企业；信息公开；监管职能中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1009-3605(2023)01-0031-11一、问题提出：国资委是否有权监管国有企业信息公开？在深化国家机构改革和加强国有资产管理监督的背景下，国有企业信息公开工作受到党和国家的高度重视。关于深化国有企业改革的指导意见（中发201522 号）明确指出国有企业应当实施信息公开加强社会监督，通过完善国有资产和国有企业信息公开制度，依法依规、及时准确披露国有资本信息，建设阳光国企。以之为基础，关于推进中央企业信息公开的指导意见（国资发2016315 号）、关于全面推进中央企业信息公开工作的通知（办公厅函2018112 号）等文件陆续出台，形成了以中央企业信息公开为试点，全国范围内国有企业信息公开工作逐步推进的整体格局。从实践层面看，自 2015 年以来，国有企业信息公开工作主要由国资委主导和推动。2016 年 6 月，国资委根据国企国资改革总体部署，将中央企业信息公开工作列入“十项改革试点”，将中粮集团等 4 家企业确定为试点单位。2016 年底，国资委向各中央企业印发了关于推动中央企业信息公开的指导意见（国资发2016315 号），对中央DOI:10.16480/43-1326/c.2023.01.01132企业开展信息公开工作作出安排部署。2018 年 7 月，国资委向中央各企业发布了关于全面推进中央企业信息公开工作的通知（办公厅函2018112 号），要求各中央企业编制公开目录，探索开展信息公开工作。2020 年 10 月以来，国资委落实国企改革三年行动部署，在全面摸底调研的基础上，推动中央企业全级次企业信息公开全覆盖。但是，我们并不能直接推导出国资委就一定具有信息公开监管的法定职能，因为现有法律并未明确规定，立法上留有真空。在理论界，既有研究主要集中在国有企业信息公开诉讼1、国有企业信息公开之公法模式与私法模式的理论辨析2、公共企事业单位信息公开的理论逻辑3等方面，而对国资委是否有权监管国有企业信息公开这一问题的研究甚少。尽管有学者认为应当强化国资委信息公开监管以解决国有企业信息公开监管不力的现实困境，4但并未认识到监管不力的根本原因在于法律层面国资委“监管职能”的缺失。因此，本文将对这一问题进行初步研究，以国资委信息公开监管的现状作为逻辑起点，论证国资委信息公开监管职能法定化的现实必要性，并对国资委信息公开监管职能进行具体的制度构建，力图从制度上有效应对国有企业信息公开法定监管职能缺失的现实困境。二、以督导的名义：国资委信息公开监管的实践检视（一）国资委信息公开“督导”角色的实践形态首先，从政治进程的角度看，在国资委的主导和推动下，国有企业信息公开工作总体按照“三步走”计划推进。第一步是“试点先行”。国企信息公开工作由部分央企公开逐步走向全部央企公开，以积极稳妥推进原则为指引，积极探索中央企业信息公开有效工作途径，坚持试点先行、总结经验、稳步推进，确保取得实效。第二步是“覆盖跟进”。信息公开工作作为国资委重点工作之一，受到高度重视。在国企改革三年行动方案（2020-2022 年）的要求下，国资委以深入实施国企改革三年行动为抓手，全面深化国资国企改革，力图建立健全国有企业信息公开制度，打造阳光国企，在全面摸底调研的基础上，推动中央企业全级次企业信息公开全覆盖。第三步是“提质增效”，在数量覆盖实现 100%的基础上，抓好信息公开质量提升。国资委通过“三步走”计划，有序推进了国有企业信息公开工作。其次，从中央制定的规范性文件角度看，国资委在国有企业信息公开进程中主要起到了指导和监管作用。国资委制定的关于推进中央企业信息公开的指导意见中授予自身以“强化监督问责”和“适时进行督导”的职能，第十五项规定：（国资委）对中央企业信息公开工作开展情况适时进行督导，对没有履行主动公开义务或者没有按照规定进行信息公开的，严肃批评、公开通报；对弄虚作假、隐瞒实情、欺骗公众，造成严重社会影响的，责令其纠正，消除负面影响，并且依法追究相关单位及人员责任。在关于全面推进中央企业信息公开工作的通知中，国资委办公厅对国有企业信息公开目录的编制和调整、集团门户网站信息公开的专栏或专题建设、信息公开发布和维护工作、信息公开年度总结工作做出了明确要求，并强调国资委办公厅将根据中央企业信息公开工33作的进展情况，适时开展工作督导。可见，在实践中国资委对国有企业信息公开工作发挥着重要作用。再次，从地方制定的规范性文件角度看，地方国资委在国务院国资委的号召下，同样积极参与到推进国有企业信息公开的指导工作中。安徽省国资委关于推进省属企业信息公开的指导意见（皖国资办2017204 号）中明确指出“省国资委负责对省属出资企业信息公开工作开展情况进行督导”，并强调“各市国资委（办）可参照本意见，指导所出资企业开展信息公开工作。”湖南省国资委关于进一步推进省属监管企业信息公开的指导意见（湘国资2021140 号）同样指出“对省属监管企业信息公开工作开展情况适时进行督导”，对国有企业及其工作人员的违法违规行为依法予以惩戒。此外，江苏、江西、上海等地的省属国有资产监督管理机构均出台了相关指导性文件以推动地方国有企业信息公开进程。（二）国资委信息公开“监管”职能的立法缺位首先，从国有资产管理法律法规的层面看，相关法律规范性文件缺乏国资委信息公开监管职能的明确表述。企业国有资产法第十七条规定了国有企业的经营活动应当“接受社会公众的监督”，但该条款仅针对“公众监督”问题，并未表明国资委具有对国有企业信息公开工作加以监督的“法定权限”。企业国有资产监督管理暂行条例（2019年修订）第十二条规定了国资委履行出资人职责，负责国有资产监督管理工作，第十三条和第十四条规定了国资委的主要职责和义务，但第十三条第六项“履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项”作为兜底条款，具有较大的不确定性，从解释论层面看蕴含着多种可能性。至于其究竟是否包含“国有企业信息公开监管事项”，很大程度上取决于地方政府是否将国有企业信息公开监管事项交由当地国资委负责。另外，行政事业性国有资产管理条例（2021）企业信息公示暂行条例（2014）优化营商环境条例（2019）等文件，也没有涉及国资委对国有企业信息公开工作的监管职能。其次，从中央出台的相关政策文件方面上，并没有明确规定国资委的信息公开监管职能，而是采用了“指导”等模糊的表述，蕴含着“实践先行”和“试点推广”的政治智慧。关于深化国有企业改革的指导意见第二十二项虽然指出应当“实施信息公开加强社会监督，完善国有资产和国有企业信息公开制度”，但却并没有规定由谁来行使国有企业信息公开监管职能。关于国有企业发展混合所有制经济的意见和关于国有企业功能界定与分类的指导意见采用了“进一步做好信息公开，自觉接受社会监督”和“加大信息公开力度，接受社会监督”的表述，其中蕴含着较强的自律逻辑，这也恰恰突显出了监管逻辑的缺失。关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见指出应当“完善国有资产和国有企业信息公开制度”，但并没有揭示完善信息公开制度与国资委监管职能方面的内在关联。以管资本为主推进职能转变方案中指出国资委应当“指导中央企业加大信息公开力度，依法依规公开治理结构、财务状况、关联交易、负责人薪酬等信息，积极打造阳光企业”。“指导”和“监管”是存在差异的，而何谓“指导”34也缺乏明晰的表述或规定。再次，从地方层面国资监管权力和责任清单来看，绝大多数地方国资委权责清单并不包含国资委对国企信息公开的监管事项。例如，山西省国资委权力和责任清单（2020年版）山东省国资委出资人监管权力和责任清单（2019 年版）北京市国资委出资人监管权力和责任清单（2019 年版）等均未包含国资委信息公开监管职能的相关规定。较为例外的是，咸宁市国资监管权力和责任清单（咸国资文201687 号）规定了国资委“负责国有资产和国有企业信息公开工作的监督检查，对信息公开项目进行定期或不定期的抽查”。不过总体而言，目前绝大多数地方国资委权责清单并不包含国资委对国企信息公开的监管事项。（三）准监管属性：国资委信息公开“督导”工作的法律性质首先，国资委在客观上发挥着对国有企业信息公开的监管职能。虽然国资委关于国有企业信息公开的相关政策文件往往以“指导意见”“工作通知”命名，看似不具备强制性的约束力，但实际上却发挥了行政监管的客观效果。其一，从相关指导意见中“督导”一词来看，其本身就包含了“监督”和“指导”的双重含义。“督导”有别于“指导”，更进一步强化了命令色彩和强制色彩。由此观之，“督导”一词的使用在很大程度上表达了“监管”的目的和意图。其二，从相关指导意见中的责任条款来看，其中往往列明了批评、公开通报、责令纠正、消除影响、依法追究责任等责任承担方式。如果将“指导意见”的性质理解为行政指导，则难以解释上述强制性责任承担方式的合理性。事实上，列明责任承担方式和惩戒后果本身就已经表明国资委正在行使国有企业信息公开监管职能，而并非单纯的行政指导。其次，“试点推广”“实践现行”是国资委信息公开监管的鲜明特色。国资委之所以仅能以“督导”“指导”“推动”的名义展开国有企业信息公开工作，原因就在于现行法律规范性文件中并没有明确规定国资委对国有企业信息公开的监管职能。一方面，国有企业信息公开工作亟需国资委的监管。国有企业信息公开存在内部动力不足的现实问题，面临来自国有企业系统内部的较大阻力。因此，国资委的外部监管十分必要；另一方面，由于国资委缺乏明确的国有企业信息公开监管职权，就不能“名正言顺”地以“监管”的名义投入到信息公开工作中。从某种意义上看，国资委的信息公开指导工作带有“试点推广”的色彩，力图通过实践探索出一条具有中国特色的国有企业信息公开监管道路。综上，国资委信息公开“督导”工作具有“准监管”属性。其一，由于国资委的督导工作具有强制性的效力，所以不能将其理解为行政指导。其二，由于国资委并不具有国有企业信息公开监管的职能，所以督导工作并不能以“监管”来命名。其三，由于国有企业信息公开监管的现实需要，国资委必须“出场”，从而在客观上行使了国有企业信息公开监管职能。其四，由于国资委信息公开监管工作处在刚刚起步阶段，所以在实践中采用了“试点推广”和“实践先行”的治理模式。35三、国资委信息公开监管职能法定化的必要性（一）匹配国资委以管资本为主的改革方向国资委的诞生旨在解决国有企业管理五龙治水格局，顺应了国有企业对效率的追求，与国际上国有资产管理潮流相一致，这是历史的进步。5但是，国资委的出现同样面临一定质疑。有学者认为国资委出资人职能和监管人职能的混同导致“政企不分”。国资委既有公司法赋予股东的“老板权”，又有作为监督管理机构的“婆婆权”，6也就相当于既当“运动员”又当“裁判员”，7不符合权力分立与制衡的基本要求。2008 年企业国有资产法出台后，