国际能源转型进程中的能源安全新挑战_赵宏图.pdf

088赵宏图国际能源转型进程中的能源安全新挑战内容提要：能源安全概念源起于第一次石油危机，以石油供应安全为核心，后逐渐涵盖使用安全、需求安全及经济性等内容。近年来，随着碳中和的推进和国际政治泛安全化趋势增强，能源安全的内涵与外延加速演变，风险类型进一步增加。2021年欧洲等多地出现能源荒，激进低碳转型引发的能源安全问题引起国际社会的高度关注。碳中和目标下，又涌现出电力安全、能源网络安全和关键矿产安全等新型能源安全问题。而2022年乌克兰危机爆发后，美欧持续升级对俄能源制裁、强化能源经济脱钩等，预示着美西方能源问题政治化、泛安全化趋势进一步增强，对国际能源安全构成新挑战。新旧挑战交织使能源安全保障难度更大，需要国际社会更新能源安全理念，促进国际能源共同安全。关键词：国际能源转型 能源安全 碳中和能源政治化 作者介绍：赵宏图，中国现代国际关系研究院能源安全研究中心主任、研究员，主要从事资源与能源安全等问题研究。能源安全是较为复杂的概念，也是一个宏大且极具争议的话题，其内涵随着时间推移和形势变化而不断发生着演变和调整。一般认为，能源安全概念起源于20世纪70年代的第一次石油危机。石油危机使石油安全问题第一次真正摆在消费国面前，进而演化为能源安全问题，成为许多国家能源、经济和外交议程中的重要议题。早期的能源安全概念是以石油为核心、以地缘政治争斗导致的供应中断为主要特征，但其内涵不断丰富、外延进一步扩大。随着生态089国际能源转型进程中的能源安全新挑战环境及气候变暖等问题引发国际社会越来越多的关注，使用安全（即在能源使用过程中减少环境污染）也被纳入能源安全范畴。与此同时，输出国对市场稳定的关注又衍生出能源安全中的另一层内涵需求安全。要实现全球能源安全，既要注重消费国的能源供应安全，又要兼顾能源输出国的需求安全。此后，随着国际能源安全形势趋缓，能源供应的经济性等问题日益凸显，成为多国能源安全战略中的重要关切。近年来，随着巴黎协定的签署和全球碳中和目标的提出，国际能源低碳转型加速推进，能源安全的概念更加多维综合。部分国家激进的减排政策引发化石能源投资及产能过快下降，在新冠疫情、极端天气等多重因素影响下，2021年欧洲等多地出现能源荒，能源转型进程中的传统能源供应问题引起国际社会的高度关注。碳中和目标下，传统油气安全外又涌现出许多新型能源安全问题，如电力安全、能源网络安全和关键矿产安全等。相对而言，碳中和进程中的能源危机更多表现为电力危机，虽然烈度较低，但频度高、扩散快，对民生影响更大。2022年乌克兰危机爆发后，欧洲等地的能源危机进一步加剧，这再次提醒国际社会，传统的能源安全风险和地缘博弈并未消失，尤其是美欧升级对俄能源制裁、强化能源经济脱钩等，预示着美西方能源经济问题政治化、泛安全化趋势增强，将极大影响国际能源安全环境，对许多国家的能源安全构成新挑战。一、激进低碳转型冲击传统能源安全长远看，发展新能源和可再生能源可以更好地保障相关国家的能源安全，但激进、过快的能源转型将放大能源安全因素，不可避免地带来传统能源的供应冲击。特别是在现有技术条件下，可再生能源占比越高的国家，往往传统能源供应安全风险越大。自2021年下半年起，欧洲等地出现能源价格飙升和电力短缺，引发全球能源荒。这既是新冠疫情冲击下多重因素作用导致供需失衡的结果，也与部分国家的激进低碳转型政策密切相关。与以往的能源危机不同，090国家安全研究2022年第6期此次能源荒中并未发生大规模能源供应中断，是典型的低碳转型过程中出现的能源供应冲击。哥伦比亚大学全球能源政策中心创始主任杰森博尔多夫（Jason Bordoff）认为，此轮能源危机是第一次全球性能源危机，也是第一次能源转型危机。欧盟在绿色转型和应对气候变化方面表现得最为积极，2020年提出了“2030年温室气体减排55%、2050年实现碳中和”的宏伟目标。由此，化石能源在欧洲等地也一定程度地被妖魔化，致使油气长期投资不足。较为激进的转型政策使化石能源成本显著上升，投资受到抑制，供给弹性降低。巴黎协定签署以来，全球拟建煤电项目下降了75%；20142021年，全球油气行业的年均上游资本支出比2014年前下降了一半多；BP、壳牌等企业大规模削减油气产能；从2018年起，英国能源供应商由70家减至40多家。欧洲投资银行2019年初颁布的能源投资政策规定：自2021年底开始停止向所有不加碳捕集与封存（CCS）的化石能源项目贷款。BP公司决定不仅不在新的国家投资油气项目，2030年还要将油气产量在2020年的基础上降低40%。2021年5月18日，国际能源署（IEA）发布2050年净零排放：全球能源系统路线图报告，提出要保证2050年实现全球净零排放，需立即停止油气等化石能源项目新的投资。然而，2021年欧洲碳价大幅上涨，提高了火电成本，导致欧洲火力发电远低于疫情之前。北京能源专家俱乐部主席陈新华指出，与中国先立后破的能源转型方针不同，欧洲是先破后立，在新房子建成前就把老房子推倒了：关闭核电站，关闭燃煤电厂，甚至不允许新建燃气电厂。近年来，欧洲等地的清洁能源发展迅速，但离成为主导能源尚有很大差距，在化石能源供需失衡时不足以担当能源保供重任。欧洲是新能源和可再生能源发展的急先锋，也是2021年全球能源危机的重灾区。一是清洁能源占比仍有限，不足以弥补化石能源缺口。欧洲是全球清洁能源发展最快、占比最高的地区，但其2020年风能、太阳能等可再生能源发电占比也只有35%，绝大部分电力来自煤炭、天然气和核电。二是可再生能源稳定性和可靠性较差。太阳能、风能等“靠天吃饭”，受到季节、气候等自然因素影响较大，波091国际能源转型进程中的能源安全新挑战动性、间歇性和随机性较强，无法提供稳定的能源供应。2020年，可再生能源在德国电力占比达到40.64%（风电最高达到27.4%），风电在英国能源结构中一度占比超过50%。但2021年在极端高压影响下北海风力不足，两国风电显著降低，其中2021年9月英国风电量由上年同期的5000兆瓦时/小时降至约2000兆瓦时/小时左右。风电骤减使得英德两国电力供应出现很大缺口，进而增加对天然气发电需求，带动电价与气价飙升。欧洲激进的能源转型政策既源于欧洲历史传统的左派政治，也与近年来民粹主义崛起、极端环保主义盛行密切相关。2008年金融危机爆发后，全球政治思潮集体左转，环保议题政治化、极端化倾向日益凸显。气候则成为欧美国家政党赢得选票的关键议题，气候变化政治正确在挪威、丹麦、英国、德国、法国等国走向了极端，甚至在某种程度上已成为不可质疑的“宗教”。政府“顺应民意”强力干预能源转型，许多国家公布了较为激进的减排目标，大力发展可再生能源，着手弃煤、弃油、弃核，甚至限制天然气。2020年新冠疫情暴发，进一步推动全球政治思潮大幅度左转，加速能源激进计划落地。2022年，为应对乌克兰危机后进一步加剧的能源危机，欧盟极力推动能源限价等极端管控政策。不过，激进的能源政策不仅让许多国家付出了沉重的代价，还加剧了欧洲内部能源政策分歧和各种抗议。短期看，政府深度干预能源经济的政策有助于缓解当前能源危机，但长期看不可避免会扭曲市场，给未来新的能源供需失衡埋下隐患。近年来，欧洲能源业界纷纷指责欧盟及各成员国推进气候行动过于激进，频频对政府发起诉讼。2018年底，法国因拟征收燃油税引发“黄马甲”运动，最终政府不得不叫停。面对2021年以来的能源危机，欧洲许多国家不得不重拾核电，甚至开始重新拥抱煤电。欧盟“绿色能源法案”将天然气与核能一并列为“绿色能源”；挪威首相表示有必要继续投资油气；BP和壳牌最近也对2050年的碳中和目标进行了修正，不再提及消费者产品层面的碳中和承诺。在欧盟内部，为采取哪些联合举措应对能源危机也争执不休，希腊、法国、意大利等十多个成员国主张欧盟设定天然气价格上限，092国家安全研究2022年第6期以应对气价飞涨、通货膨胀高企，而德国等则反对限价，认为这可能导致需求增加、欧盟成员国难以在全球市场购买到所需天然气，继而影响能源安全。目前，欧盟虽然就限制俄罗斯石油和天然气价格达成协议，但在未来执行过程中仍将面临诸多困难和挑战。二、碳中和目标下新型能源安全风险凸显在碳中和目标下，国际能源转型加速推进，能源低碳化、电气化、网络化和智能化等趋势进一步增强。历史上，能源进口国很容易因油气出口国的政治动荡、恐怖袭击或武装冲突造成的供应中断和价格波动产生供应安全问题。因此，从长远看，低碳转型的完成将有助于化解能源地缘政治博弈等诸多传统能源安全难题。能源的灵活性和安全性增强，若干国家将跨越化石能源时代，因传统能源引发的冲突将大大减少。但能源转型是一个长期、渐进和复杂的过程，在转型进程中也将涌现出许多新型的能源安全问题。再电气化的推进、能源系统的网络化和智能化发展及关键矿产资源的需求激增等，使电力安全、能源网络安全和关键矿产安全等风险日益凸显。（一）电力安全问题日益突出与人类历史上前几次能源转型不同，此轮能源转型的核心就是从以石油为中心的能源体系转向以电力为中心的能源体系。在低碳发展的大趋势下，提高电能占终端能源消费比例已成世界各国的普遍选择，国际能源加速从化石燃料向清洁能源和低碳电力转型。电力清洁高效，高度契合能源高密度化要求和 IRENA,“A New World:The Geopolitics of the Energy Transformation,”p.36,https:/www.irena.org/-/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2019/Jan/Global_Commision_Geopolitics _New _World_ 2019.pdf.（上网时间：2021年12月27日）IRENA,“A New World:The Geopolitics of the Energy Transformation,”p.72，https:/www.irena.org/-/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2019/Jan/Global_Commision_Geopolitics_New_World_2019.pdf.（上网时间：2021年12月27日）陈卫东：“能源三难处境如何破解？”环球，2022年第9期，第18页。093国际能源转型进程中的能源安全新挑战世界经济数字化趋势，将在新一轮工业革命中扮演更重要角色，有望成为“21世纪的能源”。人类社会在经历了19世纪的“煤炭世纪”和20世纪的“石油世纪”后，将在21世纪迎来“电力世纪”。国际能源安全内涵也将随之从石油拓展到电力，电力将逐渐成为越来越多国家能源安全保障的核心。前国际能源署署长田中伸男指出，如果说20世纪的全球能源安全框架以石油为基础，21世纪的能源安全则将是以电力为主的全面能源安全。不过，近中期内石油依然是重要焦点，国际能源安全将呈油气和电力并重格局。全球能源互联网发展与合作组织预计，20162050年欧洲终端煤炭、石油和天然气需求将分别下降73%、75%和59%，电能需求将增长72%，电能占终端能源的比重将从23%提高到59%。IEA预测，到2040年发展中经济体电力需求将翻倍，全球能源投资中有近1/3用于发展中经济体的发电设施和电网建设。IEA报告2050年净零排放：全球能源行业路线图认为，电力将成为未来能源系统的核心，将在从交通运输、建筑到工业等所有领域发挥关键作用。国际可再生能源机构（IRENA）指出，在能源转型情景下，2050年电力将成为核心能源载体，在终端能源消费中的占比将增至近50%，可再生能源发电占比将增至86%。总体看，越来越多的国际机构认为，到21世纪中叶，电力将在终端能源消费中超过其他能源成为占比第一，且可能发挥与当年煤炭和石油类似的主导能源作用。可再生能源占比迅速提升是当前能源转型的重要特征，但可再生能源大规模、大比例进入电力系统也对电力安全提出了更高的要求。风、光、水等可再生能源发电存在波动性、随机性和不可调度性等弱点，其高比例接入使得电力系统更加复杂，电力电