国土空间规划留白机制探讨——基于广东省相关政策及实践_陈玲.pdf

第 46 卷 第 1 期2023 年 1 月测绘与空间地理信息GEOMATICS&SPATIAL INFORMATION TECHNOLOGYVol.46,No.1Jan.,2023收稿日期:2022-10-13基金项目:国家重点研发计划项目“粤港澳大湾区城市群综合决策和协同服务研究与示范 城市群协同发展理论与统筹机制”(2019YFB2103101)资助作者简介:陈 玲(1984-),女,广东广州人,工程师,学士,主要从事国土空间规划与土地利用及用途管制方面的相关工作。国土空间规划留白机制探讨 基于广东省相关政策及实践陈 玲1,2,廖 琪1,2,周艺霖1,2,李宁玉1(1.广东省土地调查规划院,广东 广州 510075;2.自然资源部陆表系统与人地关系重点实验室,广东 广州 510075)摘要:伴随着经济社会的快速发展,我国城市建设的速度也越来越快,密集的城市布局现象已引起国内外规划和政策领域的广泛关注。近年来为城市“留白”的呼声越来越强烈。本文通过研究广东省关于弹性及留白相关的政策以及实践操作层面的案例,梳理了广东省规划体系土地利用规划在指标弹性、空间弹性、用途弹性、基本农田划定弹性、规划评估调整弹性等方面内容,总结归纳了城市规划体现在总规/控规调整、兼容用地/混合用地等方面的关于留白相关的政策与做法,为探索城市发展的弹性空间提供了经验启示,为国土空间总体规划编制提供了有益借鉴。关键词:国土空间规划;规划留白;案例;启示中图分类号:P208 文献标识码:A 文章编号:1672-5867(2023)01-0077-04Discussion on Reserved White Space Mechanism of Land Spatial Planning:Based on Relevant Policies and Practical Operations of Guangdong ProvinceCHEN Ling1,2,LIAO Qi1,2,ZHOU Yilin1,2,LI Ningyu1(1.Guangdong Provincial Institute of Land Surveying&Planning,Guangzhou 510075,China;2.Key Laboratory of Earth Surface System and Human-earth Relations,Ministry of Natural Resources of China,Guangzhou 510075,China)Abstract:With the rapid development of the economy and society,the construction of cities in my country is getting faster and faster.The intensive urban layout phenomenon has attracted widespread attention in the fields of domestic and foreign planning and policy.Reserved white space for the city has become a more and more stronger voice in recent years.This article studys the policies related to elasticity and reserved white space and the cases of practical operations,summarizes and sorts out the related polices and practices about reserved white space on index elasticity,spatial elasticity,use elasticity,basic farmland planning elasticity and planning evalua-tion and adjustment elasticity of the land use planning in Guangdong provinces planning system,and relation to regulations/control regulations,compatible land/mixed land,etc.,in terms of urban planning,in order to explore the elastic space of urban development to provide experiences and inspirations,and be used as a reference for formulation of land spatial planning.Key words:land spatial planning;reserved white space of planning;case;enlightenment0 引 言2020 年 9 月,自然资源部印发了市级国土空间总体规划编制指南(试行)1,同年 11 月,自然资源部办公厅印发了国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南2,在这两份文件中均提及“留白用地”,并将其定义为“国土空间规划确定的城镇、村庄范围内暂未明确规划用途、规划期内不开发或特定条件下开发的用地”。因此,结合国土空间规划编制,多地都在“留白”上进行了有益的尝试和探索。如何处理和应对城市逐渐演变成钢筋混凝土森林和“三年两蓝图”“一任一规划”等问题是国土空间规划与城市发展战略需要正视的研究课题。本文通过梳理广东省关于弹性及留白相关政策以及实践操作层面的案例,助力探索规划“留白”在国土空间规划领域的适用性,为创造城市发展的弹性空间提供经验启示。1“留白”思想的内涵与外延“留白”思想源于中国传统绘画。传统的中国画中会留有大量的空白区域来表达特定的画语言,这种空白区域就是“留白”3。“留白”的运用是画家在画面上“置陈布势”“布局”的一种处理方式4。中国传统的建筑空间,深受国画等艺术影响,也在不同程度上表现出“留白”的手法和思想,体现在设计对外部环境的响应,使得建筑和园林本身自然融于环境中的同时,还沿袭了建筑和园林设计的开放性和持续性。而有别于传统国画和建筑园林的概念,在规划领域,“留白”不是狭义的专业概念或设计手法,而是更为广义的战略发展理念。这是由规划学科所使用方法的科学性和复杂性决定的。因此,规划中“留白”的理念或思想是以科学作为主导和前提的。为了应对规划在长远未来中的不确定性,以国土空间规划战略性、兼容性功能为定位,这是规划中的“留白”。2 广东省留白实践层面的政策分析2.1 土地利用规划层面2.1.1 指标弹性现行土地利用总体规划的指标弹性首先体现在预期性指标的差异化管理上,在规划实施的过程中,若有交通水利等单独选址项目在不占用永久基本农田且已纳入规划项目清单或相关规划前提下,可以按符合规划来办理用地手续。在管理和实施过程中,缓解了大量的交通水利等项目用地规划的难题,提高了规划对国家、省、市重大基础设施项目用地的适应性和保障能力。2017 年,广东省土地利用总体规划经过调整完善、批准实施,提出了预留规模这一政策。允许市县预留部分城乡建设用地规模专项用于农村宅基地等建设,使用前编制的建设用地规模落实方案经主管部门批准后即可办理用地审批手续。这一政策措施突破了传统规划把指标和用地铺满的思路,为当前未确定选址的项目预留了指标暂未落实空间,充分体现指标的灵活使用。2.1.2 空间弹性土地利用总体规划的空间弹性体现在建设用地管制分区方面,如有条件建设区划定及使用。它的设立是土地利用总体规划对于规划弹性的一种尝试,从土地资源配置的角度来分析:一方面,有条件建设区的划定考虑了规划期内城乡建设对建设布局的不确定性,建设用地从不适宜的用地布局状态调整为适宜状态,使资源配置效率得到了较大程度的提高,优化了土地资源的配置;另一方面,有条件建设区的划定考虑了规划期内城乡建设对建设用地数量的不确定性,为规划编制外的指标提供了布局的空间。与此同时,也对其选址布局进行了一定程度的限制,使得此类用地的空间布局围绕存量建设用地发展,实现了区域内土地的内涵式发展,集约节约水平得以提高。2.1.3 用途弹性规划实施过程中,部分省份明确约束性指标可用于预期性指标对应的项目用途,反之则不行。如广东省根据广东省土地利用总体规划实施管理条例规定广东省国土资源厅关于交通水利用地和其他建设用地规模管理的通知等文件规定,省内各市在确保城乡建设用地规模不突破的情况下,城乡建设用地规模可用于交通水利用地及其他建设用地。广东省土地利用总体规划实施管理条例规定提出,交通水利及其他建设用地规模之间可以互相调剂使用,城乡建设用地规模内的城镇用地、农村居民点、采矿用地、其他独立建设用地规模之间可互相调剂使用,用地审批时按实际用途报批。以上的用途管控,大大增强了项目选址的弹性,提高了规划的适应性,极大地提高了整体规划的弹性。2.1.4 基本农田划定弹性在 2017 年之前,土地利用总体规划在编制阶段探索了多划基本农田相关政策,允许各级规划在落实基本农田保护任务的同时划定不超过任务 5%作为预留基本农田(多划基本农田)。规划的实施过程,在不突破多划基本农田面积的前提下,其选址占用基本农田的,可以在总量中进行等面积核减,不需另外补划基本农田。各地建立基本农田管理台账,以县(市、区)为单位,按照“占用多少、核减多少”的原则进行实时动态管理。占用多划基本农田由省级主管部门审批,体现了审批权限下放,简化了审批程序,并解决了绝大多数项目占用基本农田问题。2.2 城市规划层面在传统的城市规划中,普遍倾向于“把指标用满、把用地铺满”,城市规划的弹性在于规划的具体内容中,不管是一般的规划内容还是“刚性内容”,在本质上都是能够且需要在适当的时间和条件下加以调整的。所不同的是一般的规划内容调整的弹性更高一些,而“刚性内容”的弹性则相对较低。规划内容只具有相对的刚性,而具有普遍的弹性,“刚性”的高低表面上是由其标注的“强制性”身份来确定,而实质上是由背后相关的规划程序所规定。2.2.1 总规/控规调整根据中华人民共和国城乡规划法,因上级人民政府制订的城乡规划发生变更、行政区划调整、国务院批准重大建设工程建设以及经评估确需修改域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的,可以进行修改。这是总规层面对规划灵活性和适应能力的体现。而控制性详细规划(以下简称控规)也是可以在符合相关条件和政策要求的前提下根据实际情况需要进行调整的。确定用地性质是规划编制中较为核心的内容,从本质上讲规划控制就是对城市土地用途的控制,“控制性规划指标”决定了附属于土地的开发权利,影响土地的收87 测绘与空间地理信息 2023 年益与建设成本,在某种程度上控规可以说是对市场经济的一种反作用力,这就要求编制过程中对用地性质的分类既要有规定性,又要有兼容性。但由于社会经济发展的不断变化,以市场经济为代表的自由竞争追求效率、公平和利润的最大化,在很大程度上增加了开发建设行为的不可预见性和不确定性,导致控规的前瞻性和预见性略有不足,原有控规无法满足新的经济发展需求,所以在实施过程中往往会遇到控规调整申请诉求。从另一方面来说,控规调整也是市场经济条件下“自下而上”的城市开发建设活动对建设控制管理的反馈和校正,通过对土地开发控制指标的灵活调节增加了城市经营有效进行的筹码,增加规划的灵活性和弹性空间。控规调整工作可以分为 3 种类型:控规修编、控规整合和控规局部调整。如 2020 年,东莞市印发了东莞市控制性详细规划调整管理办法,将控规调整划分为重大调整、一般调整和微调 3 类。该文件创造性地设立成果勘误与规划执行机制,增加控规