国家级空间规划制度的影响因...划实践手册》的跨国比较研究_秦波.pdf

规划研究【文章编号】1006-3862(2022)12-0122-07122 城市发展研究 29 卷 2022 年 12 期 Urban Development Studies Vol.29 No.12 2022国家级空间规划制度的影响因素:基于国际规划实践手册的跨国比较研究秦 波1,2 彭彦彦1 苏 奇3,(1.中国人民大学 公共管理学院,北京,100872;2.中国人民大学 数字政府与国家治理实验室,北京,100872;3.广州市天河中央商务区管理委员会,广东 广州,510623)【摘要】全球化背景下生产要素流动的速度加快、广度扩大,地区发展诉求突破了行政区划的限制,宏观层面国家级空间规划制度因此越来越得到重视。目前文献中对空间规划制度的国际研究多为案例分析,缺少跨国比较以及对普适性规律的探索。通过对国际规划实践手册的文本梳理,构建量化模型对 131 个国家的国家级规划制度的影响因素进行分析,研究发现领土面积、次国家级行政区数量和国家政体类型对国家级空间规划制度健全指数具有显著影响。基于研究发现,对我国国土空间规划体系提出了相关建议。【关键词】国家级空间规划;规划制度;比较研究;国际规划实践手册【中图分类号】TU98 【文献标识码】A 基金项目:国家自然科学基金项目“社区尺度下城市建成环境对老年人健康的影响因素、作用机制与优化调控研究”(42271211)通讯作者:苏 奇(1997-),男,河南信阳人,广州市天河中央商务区管理委员会,主要研究方向:空间治理与规划制度,Email:suqi0905 。0 引言 全球化背景下随着生产要素流动的速度加快、广度扩大,地域之间的联系越来越紧密,地域活动越来越需要在宏观区域层次进行协调和监督,国家级空间规划越来越受到重视,这表现在大量的跨省区域规划、全国空间规划和跨国空间规划被编制和实施1。“二战”结束后,为满足人口增长与经济发展的需要,以色列、荷兰和日本等人口密度大、空间与资源紧缺的国家先后编制了全国性的空间规划。20 世纪 90 年代,经济全球化和欧洲一体化进程加快,欧盟在 1997 年和 1999 年先后发布欧洲空间规划体系与政策纲要和欧洲空间发展展望,明确提出了“空间规划”的概念,带动了国家级空间规划的编制浪潮2-3。时至今日,德国、法国、荷兰、日本等众多国家已经认同并编制了国家级空间规划,以提升区域竞争力,平衡地区发展差距4-7。“我国空间开发权的分配长期分散在不同部门,存在国家综合性空间规划缺位、各类规划重叠冲突、部门职责交叉重复等诸多问题。”8自 2014年开始,我国逐步进行了“多规合一”试点和“省级空间规划”改革试点,并组建了自然资源部,试图在国家层面对空间规划体系进行宏观统筹,但目前来看仍然面临着缺乏规划立法、机构职权不明、规划层级不明确等问题8-12。国家空间规划制度应该怎样建立?在建立过程中会受到哪些因素影响?这些都是亟需研究的重要课题。当前对于空间规划制度影响因素的研究局限于定性研究,基本没能突破比较分析法和文献分析法,同时也没能引入相关理论进行深层次的制度解释。受制于研究的范式与方法,目前研究的对象为少数个体,缺乏普适层面的规律性探索,因此其影响因素的探讨基本停留于经验分析层面。鉴于此,本研究立足于国际规划实践手册的文本分析,通过跨国比较研究,运用定量模型探索国家空间规划制度的影响因素,以求发现具有实证支撑的规律性研究结论,从而为我国空间规划制度改革提供理论支撑和实践借鉴。1 理论分析框架 本文利用理性选择制度主义构建分析框架,剖析国家级空间规划制度构建背后的底层逻辑。理性选择制度主义作为一种制度分析范式由政治学者谢普斯勒于 1989 年提出13,是当前跨区域制度秦波等:国家级空间规划制度的影响因素:基于国际规划实践手册的跨国比较研究规划研究城市发展研究 29 卷 2022 年 12 期 Urban Development Studies Vol.29 No.12 2022123 领域研究的热点理论14-16。该理论以“经济人假设”作为前提,将政治活动视为个体通过协商议价而形成的集体行动,重点关注制度与个体行为的相互作用,通过这种分析对下一轮的制度进行修正或创新,从而引导和约束个体的行为与策略选择,以实现预期中的制度结果17。这与国家空间规划体系构建的本质意义相符,即各权力部门行为主体在有限的制度框架下相互博弈的过程。因此,在理性选择制度主义的理论体系下,国家级空间规划制度的构建可以通过理性选择、行为偏好、交易成本、集体困境、行为约束的框架来进行解释(图 1)。首先,空间规划作为一项国家层面的具体制度,涉及到多个次国家级行政区,这些次国家级行政区可以被视为行为个体。基于行为偏好的假设,各行政区在进行规划时都会结合本区域的具体情况追求效用的最大化,但这种以私利为目的的集体行为反而会导致整体效用的损失,因此需要在各行政区之间寻求妥协并建立长期稳定的约束,以减少交易成本,解决集体行动的困境,国家层面的规划制度便被建立起来。在理性选择制度主义的解释体系下,往往把制度界定为向追求私利的政治行为体强加各种义务的正式的法律实体和一套决策规则14。由此我们可以提取出制度的三项基本要素:政治行为体、正式的法律实体和决策规则,对应到规划制度的领域,即规划机构、规划立法和具体规划。实际上,规划机构或组织是制度安排的载体,规划立法则是对制度的合法化,而具体规划则建立了一整套制度运行体系,它们共同构成了国家空间规划制度并保障其正常运行。在制度形成过程中,政治、经济、区域环境、自然资源禀赋等多种要素对个体的行为偏好与策略产生影响,进而影响规划制度的最终构建18。首先,国家政体因素在空间规划领域对规划制度的影响主要体现在政治体制及其所附带的央地关系两个方面。不同政治体制的国家,如美国的联邦制、法国的单一共和制以及日本的君主立宪制,其权力分配模式往往不同,进而会影响到规划制度的整体结构和模式,如资本引导型干预规划制度、“垂直型”规划体系以及“网络型”空间规划体系等不同模式10,19。其次,经济社会因素方面,空间规划制度在本质上是促进经济社会可持续发展的政策工具,因此不同的经济社会背景下,空间规划的权力地位差异很大。主要受宏观经济发展形势和经济发展阶段的深刻影响,同时人口密度、城市化阶段这些社会因素也会对其产生作用8,20。第三,空间规划的载体表面上看是“空间”,但实际上是空间所附带的自然资源、社会资源和区位资源,自然地理条件是进行空间规划的基础性因素,主要体现在领土面积差异和资源环境差异方面18。此外,历史文化和区域环境等因素也会对国家空间规划制度产生影响。历史文化如集权传统和殖民时期都会对规划制度和空间发展产生长期影响21。区域环境对空间规划制度的影响大多通过跨国家的组织或协定实现,例如欧盟空间规划体系和政策纲要对丹麦规划的影响22。图 1 国家级空间规划制度构建的理论分析框架资料来源:作者自绘2 研究设计:模型设定、数据来源与变量说明2.1 模型设定 通过对既有关于国家空间规划影响研究结果的梳理,综合数据可量化性和可获得性,本研究最规划研究秦波等:国家级空间规划制度的影响因素:基于国际规划实践手册的跨国比较研究124 城市发展研究 29 卷 2022 年 12 期 Urban Development Studies Vol.29 No.12 2022终将“人口密度”、“人均 GDP”、“城市化率”、“工业化率”、“领土面积”、“森林覆盖率”、“次国家级行政区数量”以及“国家政体类型”等变量纳入回归模型,模型具体表达式为:Y=0+1X1+2X2+kXk+(1)其中,Y 为因变量,在本研究中为国家级空间规划制度健全指数,X1,X2,Xk分别对应各项自变量,0,1,k为各项自变量估计系数。2.2 数据来源 本研究中“国家级空间规划制度”仅指国家层面关于空间规划事务的相关制度安排23,具体而言包括国家级空间规划机构、国家级空间规划机构立法和国家级空间规划,不包括地方层级的制度设计。各国国家级空间规划制度的数据主要来自国际规划实践手册(2015)(International Manual of Planning Practice,简称 IMPP)的文本整理。国际规划实践手册 是国际城市和区域规划师协会(ISOCARP)从 1992 年开始组织编写的一本规划手册,2015 年已更新至第 6 版,包括 135 个国家,主要对各国规划体系进行简要介绍,涉及规划的行政能力、规划立法、规划实施与开发控制、公众参与、可持续发展等多方面信息。自变量数据主要来自联合国统计司网站 2018 年最新统计数据(联合国统计司网址:http:/data.un.org/)。2.3 变量说明 (1)被解释变量:根据理性选择理性主义对制度的解释,制度包括政治行为体、正式的法律实体和决策规则三个要素,具体而言即为国家级空间规划机构、国家级空间规划立法和国家级空间规划。结合可获取的国际规划实践手册中的规划信息,以上三个要素难以进行量化,因此本研究构建了“国家级空间规划制度健全指数”为因变量 Y,选取“是否具有国家级空间规划机构”(Y1)、“是否具有国家级空间规划立法”(Y2)和“是否具有国家级空间规划”(Y3)三项指标为指数的二级指标:Y=Y1+Y2+Y3(2)Y1=1,具有国家级空间规划机构0,没有国家级空间规划机构Y2=1,具有国家级空间规划立法0,没有国家级空间规划立法Y3=1,具有国家级空间规划0,没有国家级空间规划 (2)解释变量:基于对文献的梳理,根据研究的具体概念框架下,本文选择以下指标构成研究的自变量。首先,在政治学研究中,经常采用上级政府管辖下级行政单位的数量来反映政府行政组织的复杂性与集权性24,因此本文也将采用“次国家级行政区数量”来测度中央与地方的权力分配;另一方面,本文将政治体制类型(简称“政体类型”)作为虚拟变量纳入模型以检验体制因素对国家级空间规划体制的影响。其次,除既有文献研究所明确提出的“人口密度”指标外,本研究根据社会科学研究常用的测量指标,采用“城市化率”衡量城市化水平,“人均 GDP”衡量经济发展水平,采用“工业化率”测量经济发展阶段。各项变量的描述性统计分析如表 1 所示。表 1相关变量的描述性统计变量名称变量说明ObsMeanStd.Dev.MinMax被解释变量Y国家级空间规划制度健全指数1311.961.0203社会经济Popudens人口密度,总人口/领土面积(人/km2)131425.862386.65326150.3PGDP人均 GDP,国民生产总值/总人口(万美元)1311.862.760.0316.6Industryrate工业化率,工业生产总值/国民生产总值(%)13128.579.555.3067.1Urbanrate城市化率,城市人口/国家总人口(%)13168.4462.8813.20739自然环境Area领土面积(万 km2)13189.65229.000.00021709.83Forestrate森林覆盖率,森林面积/领土面积(%)13130.7221.42098.3行政因素subNation次国家级行政区数量,国家直接管辖的下一层级行政区数量(个)13119.4617.143118政体因素Republic虚拟变量,共和制国家为 1,否则为 01310.760.4301Monarchy虚拟变量,君主制国家为 1,否则为 01310.180.3901Federalism虚拟变量,联邦制国家为 1,否则为 01310.030.1701NPC虚拟变量,人大代表制国家为 1,否则为 01310.010.0901Delegation虚拟变量,代表团制国家为 1,否则为 01310.020.1201秦波等:国家级空间规划制度的影响因素:基于国际规划实践手册的跨国比较研究规划研究城市发展研究 29 卷 2022 年 12 期 Urban Development Studies Vol.29 No.12 2022125 3 实证结果与分析3.1 影响因素总体回归