混合所有制企业差异化管控机制创新探讨_刘跃所.pdf

混合所有制企业差异化管控机制创新探讨摘要刘跃所谢洪明混合所有制企业差异化管控机制是影响和制约国有企业混合所有制改革成效的重要因素。如何实施混合所有制管控，包括采用何种管控模式和管控机制仍在理论探索阶段。本文基于国有股东的视角，对混合所有制企业管控的理论基础、管控的必要性、管控的内容、管控的方式等四个维度进行了探讨，提出“明确一个基本前提、坚持两个毫不动摇、把握三个判断标准、创新四个管理机制、强化五个赋能支持”的管理框架，能够为国有企业设计混合所有制企业差异化管控模式和管控机制提供参考。关键词：混合所有制企业；差异化管控；创新探讨一、引言党的十八届三中全会通过的 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确指出，要积极发展混合所有制经济。推动国有企业混合所有制改革，可以通过“引战混改”，即非公有资本通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式参与国企改制重组；也可以实施“反向混改”，国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等方式与非国有企业进行股权融合。实践中，无论是哪种方式混改，国资监管机构、国有企业、非公资本甚至包括社会都普遍关注和亟待回答的一个重要理论和实践问题是：混改后的企业尤其是国有相对控股的混合所有制企业是不是国有企业？能不能、要不要照搬或者植入国有企业的管控模式？近年来，一批国有企业通过改制发展成为混合所有制企业，转换了经营机制、提高了运行效率、激发了企业活力，但仍存在改革不彻底、治理不完善、监管不到位等问题。只混不改、重混轻改甚至“不知如何改”等现象仍然存在，特别是针对国有持股比例在 50%以下的相对控股混合所有制企业，管控的理论基础、管控的必要性、管控的内容、管控的方式等关键问题，国有控股企业仍存在较多困惑。这不仅制约和影响了改革成效，也影响着国有企业未来的发展战略。因此，要实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，必须深化对混合所有制企业的认识，把加强党的领导与完善公司治理有机结合起来，通过强化战略引领、创新市场化经营机制、构建综合监督机制，探索形成灵活高效科学的国有相对控股混合所有制企业差异化管控机制。二、混合所有制企业差异化管控面临的主要问题为推进国有企业健康发展，中央和部分地方国资监管部门先后出台了一系列文件，鼓励对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业探索实施更加灵活高效的监管制度，实施更加市场化的差异化管控模式。部分央企和地方国有企业也在先行先试，积极探索创新，逐渐摸索了一些可供借鉴的差异化管控经验，但在实践中仍然存在诸作者简介：刘跃所（1981-），男，山东曹县人，广东省广新控股集团有限公司人力资源部总经理，主要研究方向：企业战略管理、组织管理。谢洪明（1971-），男，四川武胜人，广州大学管理学院教授、博士生导师，主要研究方向：企业国际化、全球创新、数字时代的企业战略管理。基金项目：国家社科基金重大项目（项目编号：21ZDA013）DECISIONMAKING&CONSULTANCY战略与决策4（总第73期）2023年第一期多问题。主要包括：（1）在思想认识上，大多企业还是认为国有相对控股的混合所有制企业就应该按照国有企业管理。这有长期以来国有企业行政理念和管理模式的惯性逻辑，认为只要是国有控股或有实际控制力的企业就是“我们的企业”，就得“管住”，如果“管不住”将会承担造成国有资产流失的责任。（2）在实践中还缺乏比较成熟的可供复制推广的差异化管控模式。有的混改企业，国有股东仍然强势沿用原有的全资国有企业管理模式，民营股东所拥有的对市场反应灵敏、运作灵活高效等优势难以发挥，企业市场化经营管理机制没有得到转换，发展动力和活力不足；有的混改企业则基本上按照民营机制运营，国有股东“放手”异化成了“甩手”，“信任”演变成了“放任”，国有企业所拥有的资源整合、管理规范等优势没有得到发挥，国资监管机制缺失，存在国有资产流失风险。（3）在操作机制设计上，还没有探索出一套行之有效的确保混改企业“放得开、管得住、发展得好”的管控机制。至少在理论和实践层面，尚未明确对混改企业的管控应该包含哪些机制或建设哪些体系，以及通过何种方式实现管控，比如有的认为可以从“战略引领、共享服务、风险监管”三个层面实现对混改企业的管控；例如有的认为应该建立“协调运转、有效制衡”的公司治理体系，和“灵活高效、激励约束对等”的市场化经营机制，以及符合企业发展特点的“穿透式”监管体系。（4）在制度供给上，专门针对混改企业的监管制度规定还比较缺乏。国有相对控股的混合所有制企业在招投标、审计、选人用人、干部监督管理、企业党建等方面还缺少针对性的、明确的制度规定，大多相关政策都是方向性、原则性的，很难具体和明确判定什么能做、什么不能做，对一些实践中的探索创新，各方监管部门还存在不同解读和认定，给国有股东和民营方都带来诸多困惑和担忧。实践中存在的上述问题，归根结底还是当前对混合所有制企业的认识不够全面和准确，没有将坚持和加强党的领导与充分发挥市场化机制有机结合起来，有时受限于计划经济管理模式惯性和现代管理理念认知水平，普遍还带有控股企业和被控股企业应存在上下级企业关系、行政管控的逻辑烙印；有时国有企业又把控股企业和被控股企业的关系当作另类“新生事物”，过于讲“特殊”和“例外”，不敢管、不会管甚至放弃管控被收购的民营企业。因此，本文认为，作为国有股东，必须强化共同发展意识，不能以“谁控制谁、谁主导谁”作为焦点，而应把“推动企业发展”作为控股企业和被控股企业的共同目标，实现各种所有制资本取长补短、合作共赢，但也不能简单认为国有企业管理机制不够灵活，不适用于混改企业或阻碍企业发展，自愿放弃管控权利。混合所有制企业不是一般意义上的国有企业，但还是个独立法人企业。作为市场经营主体，与市场中的企业一样有其治理和运作的基本规律。综合当前社会各界对混合所有制企业管控的认识，对于国有相对控股股东而言，从产权视角、业务视角、管理视角分析，重点需要明确以下几个问题：（1）混合所有制企业管控的理论基础是什么？从理论上讲，企业的实际控制人，可以或有权对企业生产、经营、管理，或改革、发展，或重要人事任免等重大事项决策实施影响或控制。按照市场机制和国内外优秀企业管控实践，对于通过投资并购等手段成为标的企业实际控制人或实现了财务并表的，控股股东只要想管，都可以对被投资或并购企业实施管理和经营的控制，对其决策施加影响，以达到投资并购目标和战略意图。（2）控股股东对混合所有制企业管控的必要性是什么？控股股东有权对被并购企业实施经营的、管理的控制，那么控股股东对混合所有制企业是否存在管控的必要性？在实践中，并不是所有的控股股东一定会对被并购企业实施管理或运营控制。从控股股东的角度，是否应对被并购企业实施运营管控？本文认为应该在确保国有资产不流失的前提下，从价值创造的角度来思考和判断。如果控股股东熟悉被并购企业所在行业，具备相关管理能力，通过实施管理的、运营的管控可以为被并购企业创造价值，实现企业和全体股东的价值增值，那么就应多管；如果控股股东不熟悉相关行业或不具备相关组织能力，依靠被并购企业现有团队、现有管理运营方式更有利于企业的发展和竞争力的提升，那么就应少管。（3）控股股东对被并购企业管控的内容包括哪些？无论是国有资本还是民营资本，都有各自的体制机战略与决策5制优势和特长，国有企业的优势主要体现在党的领导和党的建设、管理规范、资源整合能力强等方面，民营企业的优势在于市场触角灵敏、运营灵活高效、富有企业家精神。推动企业混合所有制改革，就是要实现各方资本取长补短，相互促进，实现更大发展。对国有控股股东来说，就是要认真分析企业经营管理和改革发展的薄弱环节，在容易产生风险、造成国有资产流失的环节和领域实施管控，在民营机制解决不了的领域和有助于推动企业管理改进、竞争力提升、价值增值的环节实施赋能，做到被并购企业缺什么，控股企业就管什么，即本质是提供什么管理支持。（4）控股股东如何对被并购企业实施管控？如果说前面提到的问题主要还在理念和认识层面，那么通过什么样的方式在需要施加影响或控制的领域实施管控，则是能否实现有效管控甚至是能否实现成功混改的关键。比如，对于混合所有制企业选人用人，比较一致的认识是企业董事会选聘经理层，但在实践中通过什么方式能否有效实现党管干部、组织选人与市场化选人用人机制的有机统一，目前仍在探索中。在实践中也发现，不同股权结构、不同行业、不同历史沿革的企业都会有不同的操作方式。但是有一点应该明确，不管探索创新什么管控方式，作为控股股东，肯定不能“做运动员”直接参与企业的运营。三、混合所有制企业差异化管控机制创新的对策建议综合当前混合所有制企业管控实践中的问题，及对问题的分析与理解，可以得出一个方向性的判断，那就是：对于混合所有制企业管控，目前还没有形成可资借鉴或模仿的“明确模式”，甚至缺乏一套可以广泛复制推广的经验。但是，仍然可以从实践中的问题分析、部分企业先行先试的探索创新和市场化企业一般治理运作规律中总结一些指导原则，供国有企业从这些大框架中思考和设计适合混合所有制企业实际和有助于价值创造的管控模式和管控机制。（一）明确一个基本前提从产权视角来看，混合所有制企业是由多个股东共同出资设立的，既不能等同于国有企业，不是行政意义上的国有股东的下属企业，也不是单纯的民营企业，而是一个全新的市场经营主体。在思想认识上，首先必须尊重混合所有制企业的市场主体地位，这是国有股东推进混合所有制企业管控的基本前提。（二）坚持两个毫不动摇一是必须毫不动摇坚持党的领导、加强党的建设，党的领导和党的建设是国有企业的“根”和“魂”，是国有企业的独特优势，推动国有企业混合所有制改革，必须把建立党的组织、开展党的工作作为选择合作伙伴的必要前提，把党的领导融入公司治理各环节和经营管理活动中，明确党组织在混合所有制企业的定位及发挥作用的途径和方法，打造具有特色的推动党建与生产经营融为一体的党建品牌，把加强企业党的建设作为赋能混合所有制企业发展的重要抓手，用党的创新理论引导企业经营管理者增强使命理想、提升视野格局，在企业上下不断凝聚共识、增进认同、推动发展。二是必须毫不动摇推动建立现代企业制度，加快混合所有制企业发展。其关键是有效发挥好国有企业的政治优势与民营企业的市场化机制优势，根据股权结构规范股东会、董事会、经理层和党组织的权责关系，注重发挥公司章程在企业治理中的基础性作用，不断创新市场化经营管理机制，对标一流企业完善管理制度，建立健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理结构。（三）把握三个判断标准推动国有企业混合所有制改革，探索创新混合所有制企业差异化管控，在实践中经常遇到没有先例参考、没有政策依据或没有免责支持等困难，这可能影响国有企业混合所有制的改革创新。需要深入领会中央关于国有企业改革的精神，综合分析总结，衡量混合所有制企业管控机制和管控模式创新是否科学、是否有效、是否成功的标准。主要包括三个方面：一是看是否有利于在混合所有制企业切实加强党的领导和党的建设，充分发挥企业党组织把方向、管大局、促落实作用。二是看是否有利于激发企业活力和人才内生动力，推动混合所有制企业发展和竞争力提升，实现国有资产保值增值。三是看是否有利于健全风险防控体系，完善风控机制，防止国有资产流失。只要是在方向上符合这几条标准的，都可以大胆探索和创新。（四）创新四个管理机制DECISIONMAKING&CONSULTANCY战略与决策6（总第73期）2023年第一期推动混合所有制企业转换经营机制，提高运行效率，完善监管体系，重点是实现企业治理机制、选人用人机制、激励约束机制、综合监督机制的创新。1.完善公司治理机制。坚持公司章程在企业治理中的基础性作用，明确党组织在公司治理中的法定地位，清晰界定党组织与股东会、董事会、经理层的权限与议事规则；加大授放权力度，落实混合所有制企业董事会在重大投资决策、经理层成员选聘、业绩考核、薪酬管理、职工工资分配管理、重大财务事项管理等方面的职权；明确股东委派董事在哪些事项上可以直接进行表决，哪些事项需要事先征求股东单位的意见，提高企业决策效率；拟定授