2023年人才流动的体制性障碍及解决问题的对策.doc

人才流动的体制性障碍及解决问题的对策 　　一、影响人才流动的制度体系 　　每个人都有一种身份。狭义的身份是指人在社会上及法律上的地位，广义上说那么是指附在人身后的一个复杂的身份体系，包括社会地位、身份证、工资福利保障(含住房)状况、所有制形式、职务、职称、岗位、党群关系、区位、户籍等。人才流动，必然会引起人才身份体系的变化，从而必然受到管理人才身份体系的制度体系的制约。人才身份体系的管理制度主要有户籍登记管理制度、社会保障制度、职称评定制度、工资福利制度、人事档案管理制度、身份管理制度等。这些制度构成了影响人才流动的制度体系。 　　一般而言，在人才流动过程中，人们关注的主要有人才区位、户籍、社会保险、工资福利、所有制形式、职位等身份体系的内容。从人才流动的动机来看，人们总是努力向经济兴旺、创业环境较好的区位流动，旨在通过流动改变自身身份，追求较好的福利和较大的开展空间。这种在经济方面追求较高的待遇、收入，在社会方面追求改变身份，谋求更大开展空间的动因，是促进人才流动的内在根本动力。但是，由于户籍管理制度、人事管理制度、社会保险等身份体系管理制度的约束，人才流动受到种种限制。因此，人才流动的内在动力主要来源于人才的主观意愿，阻力主要来自于限制人才身份改变的制度制约。 　　二、人才流动的体制性障碍 　　经济根底决定上层建筑，人才身份体系管理制度是由经济体制决定的，因此人才流动与体制改革紧密相联。分析经济体制制度变迁的路径、方式以及不同的人才身份体系管理制度对人才流动的影响，有利于我们把握人才流动体制性障碍的本质特征。 　　(一)经济体制变迁、人才身份体系管理制度变化对人才流动的影响 　　我国经济体制变迁是从传统的方案经济体制向市场经济体制演进。从形式来看，我国经济体制变迁，无论在时间上，还是在空间上，采取的都是渐进式的开展模式。这种渐进式的模式防止了极端情况的出现，但出现了新旧体制长期并存的局面，给人才流动带来了许多不可理解的、复杂的体制性障碍;在制度变迁的方式上，经济体制变迁以“自上而下〞式的强制性变迁为主导，但又辅以“自下而上〞式的诱导性变迁。以政府强制性为主导的经济体制变迁过程，决定了人才身份管理制度体系的条块分割、部门壁垒特征，导致人才流动举步唯艰。“自下而上〞式的诱导性变迁，却又让局部地区迫于经济开展需要，出台了不少“土政策〞，推出许多地方特色“套餐〞，使不同的地区人才身份体系管理政策不一样，虽然活泼了小范围的人才流动，但却造成了大范围新的人才流动障碍。 　　1.新旧体制并存，人才流动的制度本钱加大。旧体制的克服意味着利益的再分配，必然要触及一局部人的既得利益，从而必然遭到这局部人的强烈反对。户籍管理制度、人事管理制度等一系列制度的变迁敏感而又缓慢就是很好的例证。人才身份管理制度体系关系每一个人的切身利益，由于人们的求稳惧变心理，在两种体制并存的局面中，人才流动必然产生对旧体制的历史路径依赖，从而让人患得患失，加重人才心理负担，增添职能部门办事的复杂程度和难度，加大人才流动的制度本钱。 　　2.户籍管理制度的“两分法〞，人为地将居民分为农业户口与非农业户口，成为工农差异的标志性特征，也成为人才流动最大的制度性障碍之一。农村人才本领再大，如果没有城市户口，很难在城市择业和落脚，即便找到工作，待遇上也明显不如城里人，很不公平，严重挫伤农村人才的自尊心和积极性。严格的户籍登记管理制度下，人才流动如果不是正常工作调动，户口就不能迁移，给流动人才的工作生活带来许多不便。 　　3.社会保险制度不配套，不完善，给人才流动带来新的体制性障碍。当前，社保中影响人才流动的突出问题有三：第一，由于身份的界限，不同单位的人才享受的社保险种和投保额并不相同，单位所有制不同，在社保中享受的待遇不同;第二，社保政策统一性不够，不同的地区有关社保政策有差异，各地缴费标准、政策与实施方法不统一，人才流动后社会保险待遇会不同;第三，社保政策的连续性较差，政策改来改去，过去的承诺无法兑现。此外，目前社会保障社会化程度较低，覆盖面狭窄。 　　4.人事管理制度上，形成了一分为二而又高度集权的管理模式。具体而言，出现劳动和社会保障管理部门与人事管理部门的多头管理，两个人事管理部门的一些政策如职称评定、工龄计算、社会保险缴费年限计算等政策不协调一致，造成人才流动的人为阻力。传统的身份管理制度、人事档案管理制度、职称评审制度、工资分配制度等带有严重的方案与行政命令色彩，制约人才流动。特别是身份管理制度，不经过组织的严格审批，农业人口身份与非农业人口身份是不能改变的，集体所有制与全民所有制的界线是不能跨越的，农民、工人、干部三种身份之间壁垒森严，严重制约了人才的流动和开展。这是一种人为的人口群体划分和管理行为，是方案经济体制的产物。当时为了控制城镇人口增长，缓解城镇就业、交通、住房等压力，在户籍上人为地划分出农业人口与非农业人口，并严格控制农业人口向非农业人口转变。招工招干要首先安排城镇户口居民，一般不招农村人口。翻开我国法律法规，找不到拒绝农民参加国家公务员考试的依据，但在国家公务员公开招考时，却几乎不约而同地都将农民拒之于门外。这对于农村人才是不公平的，是一种严重的身份歧视。 　　5.集权式的人才管理模式最直接的产物就是，人才在实际使用过程中变为单位所有、部门所有。单位成为国家管理人才的委托者，是人才福利、保险、就业的提供者、保障者。单位是小“社会〞，其功能、作用、地位大大强化，承当了本该归社会管理的职能。人才的所有权、使用权实际上都被单位掌握，人才只是单位的附属物。这种单位办社会的思路，一是造成人才管理的条块分割、部门壁垒，人才积压与短缺矛盾突出;二是制约了人才的自由流动，如果不经单位同意，人才要跳出单位就意味着一系列政治待遇、社会福利、保障的丧失;三是无视了人才的个性特征，人才不能成为自主择业的主体，人才流动的愿望难以实现，个性得不到施展，人才的主观能动性就不能充分发挥，造成人才的埋没;四是人才流动空间十分狭窄，人才资源在全社会合理配置无从谈起，人才的社会性得不到体现。这种单位管理人才的制度在我国根深蒂固，牢牢地束缚着人才，阻碍着人才流动。因此，改变单位办社会的模式，将人才管理从单位管理转换到社会化管理是人才身份管理制度体系改革的重点。 　　(二)人才产权制度短缺：人才流动不畅的深层次原因 　　以上所说人才之所以在实际使用和管理过程中沦为单位、部门所有，成为单位的附属物，主要原因就是没有成认人才产权，或者成认了人才产权，但人才产权概念不清晰，归属不明确。如果说户籍管理制度、人事管理制度、社会保障制度等制度是阻碍人才流动的外表性、浅层次因素的话，那么人才产权制度短缺那么是阻碍人才流动的深层次因素。冲破人才流动体制性障碍的关键在于建立人才产权制度。 　　1.人才产权的内涵。人才是一种特殊的商品。人才产权实质上涉及到的是人才智力、知识、能力的归属关系问题。人才产权是对人才资本占有、支配、使用、交换、收益、处分等权利关系的总和。在现代社会中，人才产权是以多元形式存在的，即形成和存在于某一个人体之内的人才资本是个人努力、家庭抚育、国家培养、单位锻炼等多种因素作用而成，因此人才产权附属于多个所有者，人才产权由个人产权、家庭产权、国家产权、用人单位产权等多种成份的产权集合而成。但在这多种产权当中，个人产权是最根本的，因为家庭抚育、国家培养、单位锻炼等外因最终必须通过个人努力这个内因而起作用。因此人才个体对其人才产权具有董事长般的地位，在一般情况下，拥有最终的处分、支配权。家庭产权、国家产权的作用与地位呈现潜性特征，即在一般情形下，家庭产权、国家产权通过或附属于个人产权或单位产权表现出来。为了分析的方便，我们可将分析的重点聚焦于个人产权与用人单位产权。 　　2.人才产权的形式。在不同的经济体制下，有着不同的人才产权形式。归纳起来有三种情况：方案经济体制下的人才产权、市场经济高度兴旺时期的人才产权、由方案经济向市场经济过渡即转型时期的人才产权。不同类型的人才产权有着不同特点和内容。 　　(1)方案体制下的人才产权模式。方案经济体制强调人才国家所有，否认人才个人的产权。由于这种体制实行的是由国家到部门，部门到单位，单位到个人的垂直、单向的管理模式，相对于人才个体来说，单位代表着国家。人才国家所有，在实际操作中，最后沦为部门、单位所有。单位和部门不仅拥有人才的所有权，而且拥有人才的使用权、收益权、处分权。由于收益权归单位，人才的保险、就业、福利等劳动力再生产自然由单位来具体承办。这样，用人单位一方面行使国家管理人才的权利，另一方面行使社会的保障职能，小单位不得不“办社会〞，人才个体不得不服从单位，人才没有自主择业的权利，人才流动不可防止地带有行政命令色彩。 　　(2)市场经济高度兴旺的人才产权模式。在市场经济高度兴旺、人才市场高度发育、人才管理与使用高度社会化的情况下，人才产权十清楚确，除了国防战备等法律规定的特殊情况外，人才所有权主要由自己占有、支配，人才成为人才市场的真正主体。人才进入单位或社会的实质是将人才使用权交换给单位或社会。单位拥有充足的用人自主权，人才拥有充足的择业自主权。单位与人才之间是一种契约关系，单位只能按契约支配人才的使用权，并通过契约来管理人才。人才的就业、福利、保险等不再由单位来承办，而是还归社会，由社会按契约来统一承办和管理。以住房为例，机关、事业单位住房分配货币化以后，单位不再承当人才的住房建设，通过货币化将这一职能让渡给社会，消除了人才流动不能带走单位住房的障碍。在这种社会化、契约化管理模式下，社会保障部门功能大大加强，用人单位地位和作用那么予以削弱，人才流动的体制性障碍根本解除，人才流动的制度本钱最小。 　　(3)转型时期的人才产权模式。转型时期的人才产权模式，是介于方案经济体制下的人才产权模式与社会化、契约化管理的人才产权模式之间的一种模式，其特点是两者兼而有之。与我国经济体制制度变迁相适应，转型时期的人才产权变动也是渐进式的。在这种情况下，个人、单位共同拥有人才所有权，单位、社会保障部门共同成为人才社保的承当者。人才产权制度短缺是其根本特征。由于人才产权不清，权属不明确，会引起人才身份体系管理制度对人才流动的种种限制，会遇到来自单位、部门的强烈的束缚。因此人才产权制度短缺是人才流动存在体制性障碍的深层次原因，是根源所在。我国目前正处于这种转型时期，所以建立人才产权制度，不断缩小乃至剥离用人单位对人才所有权的占有，增大人才个人的自主权，是突破人才流动的体制性障碍的关键。 　　三、突破人才流动的体制性障碍的对策 　　突破人才流动的体制性障碍要围绕建立人才产权制度这个核心，打破人才单位、部门所有，对户籍管理制度、社会保险制度、人事管理制度等人才流动的制度体系进行配套的改革和完善。 　　(一)建立人才产权制度是核心 　　建立人才产权制度，关键在于强化人才个体对人才资本的所有权，让人才真正成为人才市场的主体，通过市场交换，将人才的使用权交换给单位、社会，从而实现人才资源配置市场化，实现人才使用的社会化。具体措施如下： 　　1.成认人才个体对人才产权的最终支配、处分权，除非国防战备、抢险救灾等国家紧急情况的需要，一般应尊重和维护人才本人的自主择业权和人才商品的交换权。 　　2.通过合同契约，明确人才、单位、社会之间的责、权、利关系，人才通过市场将人才使用权交换给单位，单位按契约支配人才的使用权，将人才管理与使用纳入社会化、契约化管理轨道上去。 　　3.研究制定人才产权管理条例及人才产权保护法,建立人才产权鉴定与公证制度，合理划分、鉴定人才产权的构成与权属，科学、公正、合理处理人才产权纠纷;尽快制定、出台人才产权保护法，切实保护人才个人终极产权。 　　(二)突破单位承办就业福利保障的体制，逐步建立统一、连续、标准的社会保障新体系 　　1.将人才的社保承办者由单位转向社会，让人才个体直接向社会投保，人才的福利、就业、社保都交由社会统管。大力完善失业保险制度、养老保险制度、医疗保险制