2023年区域体化背景下跨区域治理机制研究报告.doc

区域一体化背景下跨区域治理机制研究报告 目 录 前言 1 一、当前区域合作与一体化开展现状及存在问题 2 〔一〕缺乏常设机构专职推进区域合作 2 〔二〕重大事项的利益协调机制有待建立 2 〔三〕合作资金问题比拟多，协调困难 2 〔四〕合作机制的法律地位存在问题 3 〔五〕缺乏评估及问责机制 3 二、国内外区域合作的体制建设经验和启示 3 〔一〕国内区域合作典型地区的经验分析 3 〔二〕国外典型区域合作机制分析 4 〔三〕国内外区域合作的几点启示 5 三、构建跨区域治理机制根本思路 7 〔一〕制定多层次区域一体化开展目标 7 〔二〕探索超越“行政区经济〞的有效方式 8 〔三〕以形成网络型跨区域治理机制框架为重要支撑 9 〔四〕注重形成区域一体化开展的绩效评估机制 9 〔五〕推动建立具有国际竞争优势的市场经济制度根底 9 四、关于构建深莞惠跨区域治理机制的政策建议 10 〔一〕改良区域合作架构，完善深莞惠一体化的体制机制 10 〔二〕形成深莞惠一体化运作机制 14 参考文献 15 前言 在经济全球化与区域开展一体化不断加速的大潮中，构建有效的跨区域治理机制地位日益突出。适应全球区域开展一体化趋势，我国加快了推进区域合作与一体化开展步伐，在“十一五〞期间，国家密集出台了一批区域协调开展规划及相关政策文件，例如珠江三角洲地区改革开展规划纲要、长江三角洲地区区域规划、长株潭城市群区域规划、成渝经济区区域规划等，旨在实施区域开展总体战略，实施总体功能区战略，完善城市化布局和形态，构筑区域经济优势互补，主体功能定位清晰，国土空间高效利用，人与自然和谐相处的区域开展格局。伴随着珠三角、长三角等地不断推进区域内合作与一体化开展，构建与此相适应的跨区域治理机制愈加迫切。处于区域合作先行地区的深圳经济特区理应率先展开跨区域治理机构的研究和探索。 构建跨区域治理体制机制，将有利于突破“行政区经济〞影响，促进资源要素优化配置，有利于减少区域间交易本钱，提高经济活动效率，增强区域总体实力和竞争力，推动深莞惠打造具有全球竞争优势城市群，对于促进我国开展方式的转变具有重要战略意义。而这方面的成功实践将可以营造体现中国特色治理文化和制度文明。 作为一项开创性工作和一项长期、复杂的任务，在区域合作与一体化开展过程中构建跨区域治理机制，将面对许多困难和问题，需要作深入系统的理论研究和实践探索。本课题正是因应这一需要，经市科技研发资金软科学研究方案立项，由市社科院等单位研究人员组成课题组，从区域一体化开展新趋势分析与构建跨区域治理机制要求，以探索深化深莞惠三地合作与一体化开展中跨区域治理机制为根底，展开初步的研究探索。 一、当前区域合作与一体化开展现状及存在问题 当今区域一体化开展方兴未艾，而伴随区域一体化开展的不断推进，有关跨区域治理机制研究探索逐渐提上日程。国内外在区域一体化开展中虽然存在较大区域差异，但所面临的困难和问题却有着极大相似性。这里将以深莞惠一体化开展为根本着眼点，分析研究区域合作与一体化开展现状及存在问题。 自2023年底国务院批复珠三角规划纲要以来，深莞惠三市积极推进规划纲要实施各项工作，一体化建设有所进展。2023年2月三市领导签署了推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议，以加快推进三市紧密合作，争当珠三角区域经济一体化的先行区。依据推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议，三市形成党政联席会议制度、三市政府间工作协调机制、重要合作事项的专责小组这样三层次合作架构。不过当前的这种以三市党政联席会议为主导的合作框架，仍然是松散型合作架构。随着三市合作的推进和深化，这种合作体制机制存在如下问题： 〔一〕缺乏常设机构专职推进区域合作 当前合作架构来看似乎很完善，但在合作项目的落实工作中，部门之间的对接协调存在困难，专责工作小组也作用不大，很多项目没有人主动牵头。一些合作项目往往在一个小细节上出现三市有关部门意见不一就卡壳、搁置了。三市政府各有关部门都有正常的一摊子工作，合作事项不落实往往不能在很大程度影响其工作绩效，因此有时被摆到边得不到重视。东莞市委党校副校长赵卫华就建议学习欧盟的一些做法，建立实体性三市合作推进机构，比方在党政联席会议之下建立三市推进合作的常设机构。他认为没有这样机构，合作项目很难落实。 〔二〕重大利益协调机制有待建立 当前三市合作已经开始迈出一些关键步骤，但这往往涉及较大利益协调工作。有些问题，仅凭三市直接接触，没有第三方协调，仍然难以取得突破。 〔三〕合作资金问题协调困难 在三市合作中，很多项目涉及到资金问题，而且由于缺乏协调机制，解决起来比拟困难。例如三市已经商定共同开展一些专项规划研究，但就因为经费分摊比重意见不一而无法正常推进；深圳、东莞市公安部门的有关信息共享工作，也因为所谓经费补贴落实不了而没能实现；深圳、东莞与惠州的产业用地合作，也因惠州方面提出的耕地补偿问题没有确定而受到制约。 〔四〕合作机制的法律地位不明确 近年来三市订立了很多合作协议，共同制定标准性的文件，但在实施过程中究竟该怎么对待基法律地位仍然不明晰，很多时候一些合作项目与三市政府的一般工作混在一起，轻重缓急都难以判断。 〔五〕评估及问责机制有待建立 目前三市合作中，对各专责小组并没有订立问责制度。三市政府相关部门在落实合作项目工作也没有明确的问责机制。这样导致很多合作项目有怎样的效果，还要打个问号。同时，合作项目的推进也没有评估机制，这一点惠州方面特别关注。 二、国内外区域合作的体制建设经验和启示 伴随区域一体化开展的推进，国内外都在积极研究探索构建跨区域治理机制，并形成一些理论设想，取得了一些实践经验。国内长三角、长株潭等地区探索了一些经验，国外欧盟、美国有较多相应的研究探索成果，不过这些都还不够系统、成熟，也还有待于取得实质性突破与进展。 〔一〕国内区域合作典型地区的经验分析 1、长三角区域合作的经验分析 长三角城区建立了三级运作的区域合作体制，包括决策层、协调层和执行层。决策层即“长三角地区主要领导座谈会〞，主要是决定长三角区域合作方向、原那么、目标与重点等重大问题。协调层即由常务副省市长牵头的“长三角地区合作与开展联席会议〞和长三角合作经济协调会，主要任务是落实主要领导座谈会的部署，协调推进区域重大合作事项，联席会议下设办公室。执行层即“联席会议办公室〞和“重点合作专题组〞，以及“长三角地区城市经济合作组〞，具体负责在各个领域和城市间开展合作。长三角地区这一体制的建立，对区域合作的功能和效率有所提升，也为推进长三角区域合作提供了体制根底。 长三角地区比拟注重区域合作的理论研究和信息积累。为推动长三角地区合作，它们成立了长三角城市合作(复旦大学)研究中心，该中心初步建立了长三角1 6城市地级市、县级市层面的空间数据库，开通了中心网站，还定期发布研究成果和城市合作信息等。 2、长株潭城市群一体化的经验借鉴 长株潭城市群一体化所依赖的是湖南省委、省政府主导、三市积极发挥主体作用的联动机制，这样很有利于从行政推动层面上促进一体化的开展。湖南省委、省政府高度重视长株潭一体化开展，湖南省主要领导专门召集会议10次、批示26次，湖南省政府下发会议纪要3份、文件5份，这种自上而下的统筹推动机制极大的削弱了三市的行政壁垒，有效的统一三市的开展步调，在短期内取了极大的成效。例如长株潭 区号的统一、交通根底设施的对接、生态经济廊道的建设、湘江水环境的治理、投融资平台的构建、流域生态补偿方法的实施，都在湖南省委、省政府统筹规划下取得较大突破或进展。 〔二〕国外典型区域合作机制分析 1、欧盟一体化机制研究 欧盟是当今世界上一体化程度最高的区域政治、经济集团组织，从区域合作开始到一体化开展，成为当今全世界各种区域经济一体化组织中最成功的典型。欧盟是一个“特殊政体〞，一种远远超过国际组织，但又不符合联合国国家思想的政治体制。这一“特殊体制〞显示了欧盟在协调跨界行政主体方面的能力，其能力是由一系列行之有效的政策目标和工具以及执行政策目标和运用政策工具的组织形式所构成。在纵向上，欧盟区域合作的组织体系形成了超国家、国家、跨境区域、地方等多个等级层次，实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。欧盟共有5个主要机构，欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院。其他重要机构还有欧盟审计院、欧洲中央银行、欧洲投资银行、经济和社会委员会、区域委员会、欧洲警察局和欧洲军备局等。 欧盟非常注意区域合作法制化。无论是在起初的欧共体共同体条约还是在后来的欧盟条约中，区域合作法制化的思想一以贯之。欧洲经济共同体条约是欧盟的法律根底，它规定了欧盟的政策目标、政策工具以及政策行为主体的组织架构。根据这个法律，欧共体的行为主体形成了主要由欧洲委员会、部长理事会、欧洲议会及区域委员会等组成的组织架构。 2、美国行业性跨区域合作机制的经验分析 美国在假设干行业领域探索跨区域治理积累了有效经验，这中间南加州大都会水务局的建立和运作比拟成功。美国南加州大都会水务局是个成立于1928年的水资源管理机构，其职能并不可能拘限于单纯的供水，而是统筹考虑工业、农业、效劳业及生态用水需求，统一规划调度外来供水、区域内地表水、地下水以及废污水处理回用，以保障区域经济社会开展的需要。尽管这样的水务局不是政府部门，但州立法赋予其管理权限，对区域水资源、水环境负总责，使美国的水资源在一定程度上实现了统一管理。 〔三〕国内外区域合作的几点启示 1、必须建立有效的区域合作决策、协调机构 长三角地区建立有三层次合作体制，后来还成立了长三角合作经济协调会。长三角经济协调会在长三角区域协调体制机制中具有不可替代的探索功能，它坚持以城市合作为特色，深刻体现了长三角城市群的开展理念。据中山大学的一份研究报告测算，以1990年至2023年间的长三角城市群为样本，由于长三角城市经济协调会的成立、运行，地方分割对区域协调开展的阻碍作用下降了45．7％。有专家根据这个结论作最保守的推断，这一数据在目前起码已超过了50％。可见，长三角区域合作机制已显示了巨大的作用。仿效上海构建政府层面的三级运作机制，形成了“高层领导沟通协商、座谈会明确任务、联络组综合协商、专题组推进落实〞的省(市)级政府合作机制。 欧盟经验说明一个运作高效的区域合作机构至关重要。在欧盟的开展中，欧盟委员会地位重要。作为欧盟的日常机构和决策执行机构，它代表欧盟整体利益，它的存在有利于将欧盟的区域合作决策高效率的落实。而且它本身也追求高效率运作，凡事符合欧盟整体利益的事项，在这个委员会层面可以决策的，它就会直接决策并付诸实施，而不会轻易提交欧洲理事会或欧盟理事会，那样将会有较长的决策程序。与此同时，欧盟委员会本身也不断改革，并力争接受会员国共享的更多权力、义务和责任，以使其能够在更多事项上高效率运作。 欧盟的区域合作取得的重要进展，与其合作的法治文化和健全的法制规那么是分不开的。欧盟各项政策实施的每一方面和每一步都遵循严格的定义、标准和量化标准，以保证政策实施的科学性、高效性、公平性和公正性。欧盟的决策机制是首脑会议和欧盟理事会。首脑会议实行共议制，如果在某个问题上一时无法取得共识，那么推迟到下次首脑会议再议。由定义、标准和标准构成的机制指导援助决策降低了大国操纵的机率，可以防止长官意志，防止地方与决策机构间的纠纷，在兼顾公平与效率根底上尽力防止由此造成的决策拖延。 2、区域一体化趋势不可逆转 区域一体化趋势在欧盟开展上的体现就是如何实现更为紧密的一体化。欧盟在一体化过程，虽然存在欧盟宪法条约的挫折，但并没有因此而止步不前。很快就达成了里斯本条约。里斯本条约保存了欧盟宪法条约的根本内容，但却并不一定要经过全民公决，所以降低了被否决的风险。最终里斯本条约的产生，使得欧盟成为一个真正的实体，获得了法律人格。 对于此，欧盟存在一个广为传播的说法，即区域一体化开展好比一个人骑自行车，不前进就会摔倒。 3、区域一体