高质量发挥财政职能研究——基于政府财务报告视角_周曙光.pdf

会 计 之 友 2023 年 第 6 期FRIENDS OF ACCOUNTING一、引言高质量发展是立足党和国家事业发展全局的战略选择1，推进高质量发展是新时代重要的任务之一。作为国家治理的基础和重要支柱，财政在推进高质量发展进程中能够发挥财力支持和制度保障作用，建设高质量财政、促进财政职能高质量发挥是推进高质量发展的应有之义和现实要求。建立权责发生制政府综合财务报告制度是党的十八届三中全会提出的改革任务，是建立现代财政制度的一项基础工作。从制度建构的逻辑看，政府财务报告是提升财政管理水平的助推器，科学编制与有效运用政府财务报告，可以作为建设高质量财政、促进财政职能高质量发挥的一个着力点。结合推进高质量发展的时代要求，以政府财务报告为分析线索，探讨促进财政职能高质量发挥的潜在路径具有理论价值与现实必要性。正是认识到这一层面的意义，本文在对财政职能基本定位进行总结与分析的基础上，尝试进一步梳理政府财务报告促进财政职能高质量发挥的作用机理，并借助对作用机理的识别提出有助于财政职能高质量发挥的可能策略。二、财政职能的基本定位财政职能是指财政所具有的职责和功能，它是财政本质的外化2。财政职能是财政研究领域的一个基础理论问题，学术研究者围绕财政职能这一主题展开了广泛探讨，取得了丰硕成果。总体来看，财政职能研究是一个持续推进的过程，随着财政内外部环境的变化以及财政理论研究的深入，对财政职能的认识逐步从分配和监督发展为配置、调节和监督，再进一步发展为资源配置、收入分配、经济稳定与发展。尽管目前学术界对财政职能并未形成统一认识，但“财政具有资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能3-6”这一观点得到了多数学者的认可。借鉴当前理论研究的主流观点，本文围绕财政的资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能展开分析。（一）财政的资源配置职能资源的有限性、稀缺性决定了科学配置资源的重要性，市场与财政是资源配置的两种基本方式，两者的运行机制存在差异且不可相互替代。资源配置的核心是效率问题，虽然市场在资源配置中起决定性作用，但由于公共物品、外部效应、竞争不充分性、风险等因素的存在，使得市场对资源的配置并不完全是高效率的，可能存在商品和服务供给不足或过度供给问题，从而导致市场失灵。市场失灵是政府实施一系列干预措施的逻辑基础，财政对市场配置资源方式进行补充成为必然选择。实际上，财政【摘要】建设高质量财政、促进财政职能高质量发挥，是推进高质量发展的应有之义和现实要求。科学编制与有效运用政府财务报告，可以作为建设高质量财政、促进财政职能高质量发挥的一个着力点。文章首先从财政的资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能三个方面，梳理出政府财务报告促进财政职能高质量发挥的作用机理；其次，剖析了政府财务报告的制度逻辑和基本特征，指出政府财务报告具有客观性、综合性、可追溯性和公共性等特征；最后，以政府财务报告的信息供给与信息运用为分析线索，提出要持续提升政府财务报告的信息供给质量，深度挖掘政府财务报告的信息运用价值，以促进财政职能高质量发挥。【关键词】政府财务报告；财政职能；高质量发展；作用机理【中图分类号】F810.6【文献标识码】A【文章编号】1004-5937（2023）06-0082-05高质量发挥财政职能研究基于政府财务报告视角重庆三峡学院财经学院周曙光【基金项目】国家社会科学基金一般项目“情境架构下中国政府会计准则实施的影响因素、效果评价与提升策略”（21BJY236）；重庆市教委人文社科一般项目“全面实施预算绩效管理情境下政府成本会计制度研究”（21SKGH191）【作者简介】周曙光（1985），男，河南商水人，博士，高级会计师，注册会计师，重庆三峡学院财经学院会计系教授、硕士生导师，研究方向：政府会计与审计准则制度82FRIENDS OF ACCOUNTING本身就是一种资源配置方式，提供公共产品和服务、纠正市场失灵是财政资源配置的主要目标7。资源配置职能是财政的最基本职能，甚至可以说是财政的首要职能，它主要通过制定财税政策、优化财政支出结构、合理安排政府投资、实施财政补贴等方式来引导、调节、带动资源的合理流动，以弥补由于市场固有缺陷所产生的公共产品和服务供给不足，纠正资源错配等问题，从而有助于促进整个社会资源的优化组合与最佳配置。（二）财政的收入分配职能按照劳动、资本、技术等市场化要素将社会财富在社会成员之间进行初次分配，是市场分配原则的内在要求。诚然，市场化的分配模式有助于提高市场效率，但由于市场中缺乏以公平分配为目标的分配机制，一部分因资源禀赋缺乏竞争优势的群体将在收入初始分配上处于弱势地位，导致在实践中客观存在着收入分配不平衡、收入差距过大等问题，而这些问题是市场机制无法自我解决的。实际上，效率与公平是矛盾的统一，在市场分配模式下收入初次分配不公平是一种常见现象。由于市场机制难以兼顾效率和公平，因此借助非市场方式来调节收入，成为促进收入公平分配的重要途径。财政具有收入分配职能，它可以通过优化税制设计、增加社会保障支出、财政转移支付等方式，介入到政府、企业、个人之间的社会财富分配过程，从而有助于调整不同收入层次、不同地区之间的收入不平衡7，缩小社会成员之间的收入分配差距，实现公平与效率的最优组合。（三）财政的经济稳定与发展职能经济决定财政，财政影响经济。由于市场机制内在的局限性，仅仅依靠市场机制的自我调节，往往难以实现经济的自动平稳发展，从而导致经济的大幅波动，甚至产生就业结构失衡、通货膨胀或通货紧缩、经济衰退等问题。在这种情况下，就需要财政纠正市场在宏观经济领域的失灵，发挥调节社会总供需、平滑经济波动、推动经济发展的作用，即财政的经济稳定与发展职能。财政的经济稳定与发展职能主要体现在宏观经济领域，其发挥作用的机制是：结合宏观经济运行情况，财政可以有针对性地实施相应的财政政策和调节收支结构来影响社会总供需，进而促进充分就业、稳定物价、经济增长、国际收支平衡等。例如，当社会总需求小于总供给时，可以采取增加财政支出、减少税收等扩张性的政策来扩大社会总需求，以促进社会总供需尽可能地趋向动态平衡，从而发挥财政的经济“稳定器”功能。三、政府财务报告的制度逻辑与基本特征（一）政府财务报告的制度逻辑：现代财政制度的组成部分党的十八届三中全会审议通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要论断，将财政的作用提到前所未有的高度，并明确指出要“建立现代财政制度”的目标。党的十九大报告进一步指出，要“加快建立现代财政制度”。现代财政制度主要包括预算管理制度、税收制度、事权和支出责任相应的制度等内容2。政府财务报告改革是深化财税体制改革的一项重要举措，是建立现代财政制度的一项基础性工作8。长期以来，我国实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，主要反映政府年度预算执行情况及其结果，对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。然而，仅实行决算报告制度，难以满足建立现代财政制度的要求。政府财务报告制度是现代财政制度的重要组成部分，建立现代财政制度必然需要与之相匹配的政府财务报告制度。权责发生制政府综合财务报告从根本上突破了传统政府决算报告仅反映当年财政收入、支出及盈余或赤字的框架，能够完整反映各级政府所拥有的各类资产和承担的各类负债，从而全面反映各级政府真实的财务状况。在这一意义上，建立和实施政府财务报告制度乃是建立现代财政制度、推进国家治理现代化的基础，其实这本身也正是我国政府财务报告制度改革的内在驱动力。（二）政府财务报告的基本特征作为一种结构化和高度浓缩的综合性信息载体9，政府财务报告是政府会计确认和计量的最终结果体现，它能够全面反映政府整体财务状况、运行结果和受托责任履行情况，提供政府各项经济行为和活动的信息，最大限度地“还原”政府履职行权的真实状态，客观呈现出财政活动的基本轨迹，从而为相关财政职能的发挥提供信息支持。具体来说，政府财务报告具有客观性、综合性、可追溯性和公共性等特征，这些特征既是政府财务报告相对于其他信息载体的优势体现，也是其能够助力财政职能准则制度83会 计 之 友 2023 年 第 6 期FRIENDS OF ACCOUNTING高质量发挥的根本原因所在。1.客观性特征对经济事实的客观反映是会计最基本的属性，会计信息本质上是一种抽象的经济真实。实际上，会计信息以经济活动的实际发生并有规范的证明为依据，“记账行为必须具有原始凭证支持”这一会计基本原理，是保证会计报表公信力的底线10。作为政府会计主体遵循会计特定的规则和程序所生成的最终产品，政府财务报告所呈现的信息可靠性较高，能够客观反映政府会计主体经济活动的过程及结果。此外，政府财务报告在向社会公开之前必然要经过审计，而审计能够为政府财务信息设置鉴证和矫正机制11，这也使得政府财务报告相比于其他信息载体更为客观和可靠。2.综合性特征财政是各种利益关系的交汇点，财政职能的履行可以覆盖所有的政府职能，并由此影响国家治理的各个领域12。在布坎南看来，财政过程本身就意味着国家治理13。政府财务报告作为财政资源使用过程和结果的综合反映，天然地与国家治理联系在一起。可以说，财政职能的履行覆盖到哪里，政府财务报告所反映的范围就在哪里，掌握了政府财务报告就抓住了财政职能履行的一条线索。因此，作为反映财政活动的综合性信息载体，政府财务报告可以为财政职能的发挥提供丰富的信息支撑。就其综合性而言，很少有其他报告或信息载体能够与政府财务报告相提并论。3.可追溯性特征信息在本质上是收敛地反映事物和行为的一种信号 14。如果说（政府）会计信息是对“现场知识”的抽象15，那么作为政府会计信息载体的政府财务报告就是对“现场知识”（即政府经济行为和活动）的综合反映。通常情况下，政府运用公共财政资金所实施的经济行为和活动将会产生相应的财务后果，并经过会计技术的转换在政府会计系统中留下痕迹，最终通过政府财务报告以格式化的信息呈现出来。可以说，政府财务报告是财政资金运行过程和结果的综合体现，依据政府财务报告可以“追溯”财政资金运行情况，并最大限度地将抽象的政府财务信息“还原”到财政职能履行的真实状态，进而准确把握财政活动的基本轨迹。4.公共性特征在现代民主社会，国家权力的本源在于人民，作为公共权力受托者的政府，负有向委托者（即立法机关和人民）报告其公共受托责任履行情况的义务。会计系统及其财务报告是履行受托责任披露义务的重要手段，向社会公开政府财务报告是政府解除公共受托责任的方式之一。从本质上讲，披露政府财务报告是一种信息传递与沟通方式，体现了政府与社会公众之间的契约要求。政府财务报告作为一种特殊的公共产品，它不仅是社会公众可以获取的、关于政府财产保管责任的综合性报告，也是相关主体了解和评价财政职能履行情况的信息源之一。四、政府财务报告促进财政职能高质量发挥的作用机理推进政府财务报告制度是公共财政管理的发展趋势。政府会计履行记录和反映公共财政资金的职责，公共财政资金的配置、运用结果，最终会以格式化形式在政府财务报告中体现出来16。从逻辑上讲，作为公共财政资金使用过程和结果的综合性信息载体17，政府财务报告在本质上属于财政报表，它预期能够为财政职能高质量发挥提供关键性的信息支持。根据上文对财政职能的分析，本部分分别从资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能三个方面，探讨政府财务报告促进财政职能高质量发挥的作用机理。（一）政府财务报告与财政资源配置职能的高质量发挥公共资源是政府履职行权的物质基础，合理配置公共资源是财政的基本职责。公共资源具有稀缺性、有限性特征，在既定的资源总量约束条件下，意味着财政应当将有限的公共资源分配到最具价值的领域。信息是制定决策的依据，财政资源配置决策的制定以及职能的有效发挥，需要以财政部门掌握全面、真实的信息为基础。总体来看，政府财务报告能够从资源存量与资源流量两个层面体现出公共资源的权责匹配关系，使政府可动用的资源以及未来的支出责任得到客观反映，有利于从权责匹配角度追踪公共资源配置和运用的来龙去脉，从而为财