高校实施预算项目绩效管理的思考_李响.pdf

作者简介：李响，硕士，会计师，哈尔滨医科大学大庆校区财务处。研究方向：预算财务会计、内部控制、预算绩效。基金项目：大庆市哲学社会科学规划研究项目“高校开展预算（项目）绩效工作研究”（项目编号：）。文章编号：（）高校实施预算项目绩效管理的思考李响，李洪军，靳春阳（哈尔滨医科大学大庆校区 财务处，黑龙江 大庆）摘 要：预算绩效是指在一定时期内的投入与产出情况。讲求绩效是当前预算安排的基本原则。高校每年的资金量和项目数都较为可观，实施预算项目绩效管理，让资金跟着项目走，提高资金的使用效益，以最少或同样的投入，获得最大成效，是高校必须处理好的高质量发展问题之一。关键词：高校；预算；项目；绩效 中图分类号：文献标识码：一、研究意义党的十八大以来，我国的预算绩效推进工作日益加快，年修改后的预算法，首次将绩效纳入法律框架内，并明确了“讲求绩效”是预算安排的基本原则之一，这一举措奠定了绩效在预算工作中的地位。年 月，党的十九大报告明确提出“全面实施绩效管理”的改革目标。年 月 日，中共中央、国务院印发关于全面实施预算绩效管理的意见，指出预算绩效管理存在的突出问题，要求以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，将政策和项目全面纳入绩效管理，创新预算管理方式。年财政部印发中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法（财预 号），对绩效监控工作的主要内容、开展方式、落实要点作出要求。国家教育部于 年出台了教育部关于全面实施预算绩效管理的意见，年 月，财政部又印发项目支出绩效评价管理办法等。我国预算绩效改革经过探索实践，已取得一些成效，但不足之处也逐渐显现，主要体现在思想认识还不够统一，地区发展不平衡等方面，与全面落实预算绩效管理的工作精神及要求还存在不可忽视的差距。就高校来说，其资金来源广泛，管理模式多样，受地域、发展方面限制较多，情况也复杂，因此高校在实施预算项目绩效管理方面有许多问题亟待认真研究。当下，高校预算编制方法已逐步由增量预算向零基预算、滚动预算模式转变，预算绩效管理经过多年理论创新和实践探索，出发点除了节流，更重要的是增效，如何将预算与绩效有机结合，减少多余的资金安排，减少无效的资金占用，才是预算绩效的根本责任。二、高校预算项目及项目库的建立 预算项目的分类预算项目是预算资金的基本载体，是资金存续的具体表现形式，具有目的性（目标明确）、时限性（具体的实施期限）、鲜明性（特定的项目分类及内容）、专一性（专款专用）等特点。高校预算项目按照资金用途主要分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。其中人员类项目包含学校人员的工资福利、对个人和家庭补助及各类人员补助支出；运转类项目则主要涵盖公用经费和其他运转类项目，公用经费是以定员定额的方式保障单位的正常运转及基本履职需要的相关支出，其他运转类泛指各类大型专用资第 卷 第 期 年 月黑 龙 江 工 业 学 院 学 报（综 合 版）（）DOI:10.16792/ki.1672-6758.2023.01.010产的运行维护；特定目标类项目分为专项业务费项目、重大改革发展项目和转移性项目。预算项目按照存续状态又分为一次性项目、经常性项目和阶段性项目。高校的专项业务费项目涵盖范围较广，包含高校思想政治、党建工作、意识形态、教学综合业务、教学改革、行政业务费等方面。重大改革发展项目包含教育资助经费、高等教育专项补助后勤改造、高教强省、经济特殊困难学生价格临时补贴资金等；转移性项目包含中央专项资金；除此之外，高校还涉及省（部）共建项目、市校融合项目、项目（公共服务项目）、地方专项债券项目等多种新型项目等。项目库建立的意义高校预算项目库建设是开展项目管理和绩效管理的重要平台，是落实全面预算绩效管理中预算目标编制、项目论证设立、资金安排、绩效监控、预算执行、绩效评价环节的重要支撑。对预算项目进行收集储备、分类筛选、评审论证、择优排序，是预算管理中不可逾越的环节，所有资金的起点从项目开始，应建立先有项目后有预算、资金跟着项目走，提前谋划、常态化储备预算项目的基本原则；建立先有绩效后有项目，绩效是项目入库的先行条件的预算管理流程。现阶段大部分高校在项目库建设工作方面存在短板，一些高校并没有建设与自身发展规划相适应的项目库管理办法，而是更多的依赖于财政部门的项目库系统，项目分类没有自身特点，导致校内资金需求混乱，重复申报现象频发；项目轻重缓急排序模糊，往往是“以钱定事，时随钱走”的不良预算管理模式。项目库的设立与管理（）制定统一发展规划方向。高校项目库是项目化的发展战略，建立的总体思想应与高校战略发展规划保持一致，以此为基础，制定出三年滚动预算管理总目标并分年度制定预算绩效目标。层层落实到各二级预算编报部门，结合学校总体预算目标设定本部门分目标。（）成立项目库管理领导工作组。负责组织制定项目库管理制度，对归口部门申报的项目进行论证评审，结合历年项目执行评价情况，评审结果为“通过”的项目方可入库，并实施全生命周期管理。组织开展预算项目绩效监控及评价工作，负责项目库的更新完善与清理。（）建立预算项目归口部门负责制。归口部门将校内预算项目按类别归口并设置子项目库，负责其归口范围内的项目的论证、审核、申报、预算执行进度、监控、评价工作。例如，教务部门负责教学平台建设类项目，具体包含学科建设、实验室建设、专业课程建设、多媒体及网络教学建设、教学团队建设、教学改革建设、网络教学多媒体建设、大学生创新创业基金及训练计划项目建设等；科研部门负责科研平台建设类目，包含科研创新团队、基本科研业务费、省自然科学技术研究、国家自然科学技术研究等；人事部门负责人员类工资福利、对个人和家庭补助、引进人才、师资培养等项目；办公室负责三公经费项目、行政业务类项目；网络信息部门负责网络运维、信息化建设项目；图书馆负责图书资料管理及数据资源库项目；组织部门负责党建项目；宣传部门负责意识形态、校园文化建设项目；后勤部门负责单位运转项目、基建及维修类项目。保卫部门负责校园安全、消防建设项目；学生部门负责奖助学金、副食补贴、经济困难学生补贴等资助补助项目；国有资产管理部门负责设备购置项目。（）严谨履行项目入库程序。项目申报入库要遵循先有绩效后有项目，先有项目后有预算的原则。对于入库的项目要有轻重缓急的排序，一般延续性项目均为预算安排的首要对象，对于本年预算资金安排未尽项目纳入储备项目库管理，等待中央支持地方高校发展资金等有关下拨经费落实后再统筹安排。（）落实全周期项目监管。项目执行、监控与评价要严格按照项目计划书履行，不允许随意变更预算项目绩效内容，发现无法继续实施和监控评价不合格的项目应及时清理，为储备项目提供入库机会。三、项目预算绩效管理的内容 编制绩效目标绩效目标的编制应与项目内容、项目方向、相关政策依据、项目实施单位的发展规划高度关联，要以最能体现项目核心效能，具有可量化、细化描述的指标做目标。绩效目标按照时效性划分为年度绩效目标和第 期黑 龙 江 工 业 学 院 学 报（综 合 版）年总体绩效目标，用以区分不同存续状态预算项目各周期的产出成果，包括产出指标、成本指标、效益指标、满意度指标四类一级指标。每一类一级指标细分为若干二级指标、三级指标，分别设定具体的指标值，分配权重值，用以衡量目标完成进度及质量。（）产出指标。产出指标是绩效目标中的基础指标，原则上每一个预算项目绩效目标均应设置产出指标，权重占比 ，包含二级指标有数量指标、时效指标和质量指标。数量指标用来反映通过经济活动预期提供服务产生的行为表现数量、行为素质数量和行为结果数量，如高校教学业务中常见的“重点学科建设数量”“学术研讨培训次数”等；科研业务涉及的“科研课题立项数量”“科研论文发表数量”以及后勤改造工程项目中普遍的“工程改造覆盖面积”，计量单位常采用可直接量化的“个”“次”“元”“人”等。时效指标用来反映通过经济活动预期提供服务的及时性，例如，“助学金发放周期”“季度资金累计支出率”“网络故障修复时限”等以特定的周期和频次为时限的目标值。质量指标用来反映通过经济活动预期提供服务的水平和效果，如“学生参加创新创业比赛获奖级次”“教师教学评价合格率”，原则上工程基建类、信息化建设类等有明确质量标准的项目应设置质量指标，如“设备故障率”“项目竣工验收合格率”等。（）成本指标。成本指标原属于产出指标的一部分，但随着预算绩效工作的不断发展，更加注重成本效益理念的转变，成本指标现作为绩效目标的一级指标用来反映项目实施所产生的各方面成本的预期控制范围，且对工程基建、修缮类项目强制要求设置成本指标，权重占比，包含经济成本指标、社会成本指标和生态环境成本指标。经济成本指标是用来反映实施相关项目所产生的直接货币资金消耗，例如，“学生公寓墙体粉刷每平方米造价”“校园供热管道维修工程造价”等。社会成本指标反映项目支出对除项目之外的社会公共服务领域产生负面影响所形成的成本费用。生态环境成本指标同社会成本指标一样是具有负作用的成本指标，体现在项目实施对生态环境造成负面影响所产生的成本费用，如“工程、车辆有害物质排放量”等。（）效益指标。效益指标是产出指标与成本指标达到预期效果的成果反馈，原则上每一个预算项目绩效目标均应设置效益指标。包括经济效益，社会效益指标和生态效益指标。经济效益指标反映项目产出在当前及未来可对经济发展带来的直接经济效益和推动行业发展带来的间接经济效益，如“自筹资金占项目投入比率”反映高校资金来源的广度，对财政资金的依赖程度。“学生教师比例”在一定程度上反映高校办学条件、教学质量及高校发展前景。社会效益指标反映项目产出在当前及未来可能对社会发展带来的价值，如“学生就业率”体现高校为社会贡献、输送人才的质与量，“科研成果产出”体现高校科研能力及在科学研究技术领域的影响力。“访问交流频次”反映学校在国内外的知名度及影响力。生态效益指标也指环境效益，高校不同于生产型企业，主要职能对生态环境的影响较小，如考虑可从“公务用车运行”“单位运转能源节约”“教科研实验材料环保性”等方面切入。（）满意度指标。满意度指标反映项目受益群体对项目运行的认可程度，权重占比。满意度指标并不适用于所有预算项目，高校预算项目大多服务于所有在校师生，且部分项目支持的业务活动范围较广，难以有针对性的开展满意度调查工作，因此，有特定用途的专项资金项目更适用于设立满意度指标。绩效运行监控 年，财政部印发中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法（财预 号），在预算绩效管理工作中增加事中绩效监控环节。黑龙江省财政厅自 年开始每年第二、三季度开展两次集中绩效监控工作，对预算项目资金执行情况、绩效目标运行的及时性、合规性和有效性进行时点监督，分析绩效运行监控信息并形成项目监控报告。有效的绩效监控在对项目能否按期完成、是否停止或闲置、实际执行进度是否滞后、项目目标是否需要调整、实现预期成效是否有效果等方面严格把关，提升资金利用效率的同时，也强化了预算单位对于绩效目标编制的理解与重视，有助于各单位预算项目绩效管理体系的健全发展。绩效评价第 期高校实施预算项目绩效管理的思考 年绩效评价是预算绩效管理工作的核心环节。我国预算绩效体系的探索便是以绩效评价为源头展开的，科学有效的绩效评价有利于真正实现预算项目投入价值，优化资源配置，同时也为财政部门提供了对预算单位问责的约束力。绩效评价由资金使用单位自评、主管部门评价和财政评价三阶段构成，贯穿预算项目从申请到入库再到执行的全过程。高校评价要注重结果导向，将评价结果作为改进预算管理的重要依据。四、高校在预算项目绩效管理中存在的问题 预算绩效管理机制不健全高校预算项目绩效管理机制的建立依靠于学校发展战略规划的指引和预算绩效管理制度的支撑。如今，内部控制工作的发展正盛，在各预算单位的内控报告中不难发现，绩效管理始终是预算管理中的薄弱环节，经过调研，黑龙江省内不少高校预算绩效管理的组织机构、程序及标准都处于空白阶段；部分高校虽顺应要求成立预算绩效工作小组，但照搬上级绩效政策文件，任务直派至财务部门的情况普遍，预算绩效机构作用未能有效发挥。预算绩效管理意识欠缺（）缺乏适配的预算绩效政策支撑。财政部出台的预