高校学生事务应急管理自治性规范的法律规制研究_年勇.pdf

2 0 2 3 年 1 月第 12 卷第 1 期Journal of Bengbu UniversityJan.2 0 2 3Vol.12，No.1高校学生事务应急管理自治性规范的法律规制研究收稿日期:2022 10 07基金项目:上海学校德育实践研究课题(2020 D 056)。作者简介:年勇(1983 )，男，安徽怀远人，讲师，博士。E mail:2589768792 qq com年勇(上海电子信息职业技术学院马克思主义学院，上海201411)摘要:高校学生事务应急管理中自治性规范的构建是推进高校治理现代化背景下全面提升高校应急管理能力的重要途径，健全和优化该类规范并充分发挥其治理效用为高校应急管理工作提供了有效思路。在重大突发性公共事件的处置过程中，分析自治性规范文件呈现的权力异化、内容越权、适用冲突以及程序混乱等困境，从形式法治、实质法治、程序法治等法治化诉求出发，探究对其进行法律规制的有效途径，促进高校内部治理体系和治理能力现代化水平的不断提升。关键词:高校学生事务;应急管理;自治性规范;法律规制中图分类号:DF3文献标识码:A文章编号:(2023)01 0110 05Legal egulation of the Autonomy of University Student Affairs Emergency ManagementNIAN Yong(School of Marxism，Shanghai Technical Institute of Electronics Information，201411，Shanghai)Abstract:The construction of autonomous norms in emergency management of student affairs in collegesand universities is an important way to promote the comprehensive improvement of emergency managementcapacity of colleges and universities in the context of modernization of college governance Improving andoptimizing such norms and giving full play to their governance effectiveness provide effective ideas for e-mergency management in universities In the process of dealing with major public emergencies，it need toanalyze the dilemmas of alienation of power，content overstepping，conflict of application and proceduralconfusion presented by autonomous normative documents，and explore effective ways to regulate them fromthe demands of formal rule of law，substantive rule of law and procedural rule of law，so as to promote thecontinuous improvement of the modernization of internal governance system and governance capacity of u-niversitiesKey words:university student affairs;emergency management;autonomy norm;legal regulation习近平总书记在二十大报告中指出:推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定。党的十九届六中全会也强调，要“统筹发展和安全”。发展和安全，犹如车之两轮、鸟之双翼，决定党和国家事业的兴衰成败。就高校而言，必须坚持安全发展底线意识，增强做好校园安全稳定工作的紧迫感、责任感。不仅如此，党的十九届五中全会描绘了我国建成社会主义现代化强国的时间表和路线图，确立了党和国家事业长远发展的宏伟目标。提高社会文明程度、提升国家治理效能是“十四五”时期经济社会发展要努力实现的两大主要目标，而社会治理特别是基层治理水平的提高、防范化解重大风险体制机制的不断健全以及突发公共事件应急能力的增强是当代中国发展进步的根本保证。作为国家治理体系与治理能力现代化建设的重要组成部分，高校治理现代化是国家治理现代化的题中之义，DOI:10.13900/ki.jbc.2023.01.021而高校应急管理体系建设则是推进中国特色大学治理体系的关键一环。在面对类似新冠肺炎疫情等突发性事件过程中，高校学生事务应急管理类自治性规范在保证高校平稳有序发展方面发挥了重要作用。与此同时，这些高校学生事务管理的实定法依据也存在着跨越办学自主权、超越上位法和侵犯学生的实体与程序权利的可能性。因此，采用法律规制使高校学生事务应急管理类自治性规范在校园突发事件中充分发挥治理效能具有重要的理论价值与现实指导意义。1自治性规范构建的必要性1 1防控化解各类风险和推进高校治理现代化的现实需求随着我国城乡公共安全问题愈发凸显，对社会风险进行识别、分析并制定相应处理预案的系统性风险管理方法变得越来越重要1。在当前和今后的一段时间内，转轨时期的我国将仍处于重要的战略机遇期，风险挑战叠加、诸多矛盾凸显仍将是实现中华民族伟大复兴进程中必须面临的基本环境，防范与控制自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发性事件的风险传导，不仅是我国国家治理现代化过程中必须提升的战略自觉，更是实现高校治理现代化的现实需求。建立科学、规范、系统、动态的风险治理机制，切实做到预防与处置并重、评估与控制结合，是从基础层面提升应急管理工作水平的必然要求2。作为一项重要的公共事务，高等教育管理要实现治理体系与治理能力的现代化必须牢固确立中国特色现代大学制度体系和公正法治的学术治理过程。在重大突发性事件面前，完善的治理体系与强大的治理能力是保障高等学校师生生命安全、维护正常教学秩序、提升综合管理能力以及把握改革发展大局的重要前提，而高校自治性规范则以高效、灵活的特点为实现高校治理现代化提供了行政法治意义上的合法性基石。1 2弥补法律规范的不足和全面提高依法治校能力的必然要求习近平总书记指出:“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”3 伴随着全面依法治国的推进，高等教育领域在高校改革发展、管理效能提升以及办学矛盾纠纷化解等方面形成了具有中国特色的现代大学依法治校的基本雏形。在国家法律法规及教育类行政规章的规范与指引下，我国高校的大学章程建设呈现出勃勃生机，为实现高校治理体系和治理能力现代化提供了自治性规范和可靠的制度保障。但是，在面对各类突然发生的或可能造成严重危害的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件时，现代大学的法治化治理程度仍明显不足，国家法律法规和高校章程的原则性与抽象性特征无法与高校办学自主性直接挂钩。法律适用性与有效性不足使得高校在应急准备、值守预警、应急联动与处置、善后与重建及责任追究等能力建设上对应急管理类自治性规范有迫切的现实需求。1 3完善高校学生事务管理秩序和实现高等教育现代化的内在要求党的二十大报告设“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”专章，再次强调加快建设教育强国、科技强国、人才强国，办好人民满意的教育等，这为当前和今后的教育发展指明了方向、提供了根本遵循。而党的十九届五中全会则描绘了教育强国的远景目标，中国教育现代化 2035 和加快推进教育现代化实施方案(2018 2022 年)等顶层设计类文件为高等教育现代化工作的推进做出了远景规划。在教育治理的格局及战略任务的部署方面，完备的教育法律法规体系、健全的学校办学法律支持体系是提升教育法治化水平、持续推进教育治理体系和治理能力现代化的内在要求。近年来，以大学章程为代表的自治性规范建设对高等学校办学理念、内部治理结构的确立及自主管理效能的提升提供了制度支撑。然而，作为保证治理可操作性和依法进行的管理性工具，包括大学章程在内的各项管理制度既是对大学内部组织及其成员的自主及主人地位的确立，又是对大学内部组织及其成员的行为提出的制度规范4。高校学生事务应急管理中的自治性规范与法律、法规、大学章程一同构成了学生事务管理的完整的规范体系，确保学生事务管理规范与其他规范间的协调一致已成为和谐有效的高等教育现代化格局形成的制度性基石。2自治性规范的治理困境2 1高校应急管理的扩张性引发自治性规范制定与适用的权力异化高校学生事务应急管理类自治性规范是高校依据上位法在自身享有的职权范围内制定和实施的处理突发事件的约束性规范，作为调整和规范内部职能部门及师生之间关系的规范性文件总和，它拥有授权性行政职权的基本保障。此外，清晰具体的条文规定、明确的效力以及法律适用后果的必然性皆赋予了该类自治性规范以强制性和权威性。“根据111年勇高校学生事务应急管理自治性规范的法律规制研究矛盾的逻辑原则，所有的权利都伴随着一种不言而喻的资格或权限，对实际上可能侵犯权利的任何人施加强制。”5 从行政应急管理权与行政相对人之间权利关系的角度而言，在对突发事件进行处理时，行政权力向相对人自治领域的延伸与扩张极易引起相对人权利及自由行使范围的不断缩减继而带来行政权力的异化。由于专业化应急管理机构和专职应急管理队伍的匮乏，在高校学生事务应急管理中，不同职能部门往往以管理便利为出发点，远离立德树人的初心与使命，通过各类规范性文件的制定便利自身管理。文件制定主体的多元性所带来的直接后果是政出多门和部门利益的集团化，不同部门行政应急管理权的扩张，对学生正当权益的侵害也屡见不鲜。2 2高校应急管理的集中性引发自治性规范内容的越权与冲突高校突发事件具有突发性和不确定性、危害性和紧迫性、多样性和频发性、敏感性和社会性、群体性和复杂性、同时涉及程序化与非程序化决策等特征6。而高校应急管理过程则是指，面对突然发生的、高度不确定性的公共事件，高校运用教育管理权力和法定步骤与方法实现法定权利和义务的过程，在突发紧急情况下，可以通过教育管理类行政命令或组建行政应急性职能部门等方式实施应急管理措施。也就是说，该类规范所指向的工作事项是高校依照 中华人民共和国高等教育法 中华人民共和国突发事件应对法 教育系统突发公共事件应急预案 等各类法律和规范性文件规定可以独立、自主开展的事项。然而，在诸如新冠疫情防控等突发性事件的应急管理过程中，由于疫情管理的集中性特征继而使类似限制学生自由活动范围的强制性措施的行为也偶有发生。学校党委会、校长办公室、教务处、学生处、保卫处等各类自治性规范制定主体的存在往往使该类规范呈现出多主体和多层次的特征，各类规范间效力位阶相互冲突以及规则清理机制的缺失所带来的直接结果是实质法治变成了形式法治、规范的越权与冲突变成应急管理的常态。2 3高校应急管理的优先性引发自治性规范程序与形式的混乱就应急法治原则中行政紧急权与法律之间的关系而言，高校应急管理的优先性既包括自然法意义上对实定法的超越，也包含实定法意义上对一般行政程序规范及正常法律体系的中断与突破，这一特性同时是高校学生事务应急管理自治性规范法律属性的体现。在符合法律、法规和规章等较高位阶法律规范的前提下，该类自治性规范应优先成为突发性公共事件处理过程中确定学生权利与义务、解决学校与学生间矛盾纠纷的基本依据。从自治性规范的可接受性来看，由于现代高等教育入学机制中学生自主择校权的普遍确立以及该类自治性规范所特有的细致性与灵活性